境外投資13年寬與緊：監(jiān)管層鼓勵什么擔(dān)心什么？

（原標題：境外投資13年寬與緊：監(jiān)管層鼓勵什么？擔(dān)心什么？）

這是一次醞釀了半年的“剎車”行動。

指導(dǎo)這次剎車行動的是《關(guān)于進一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），8月18日由國務(wù)院發(fā)布，按“鼓勵發(fā)展＋負面清單”模式引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)境外投資方向，正式明確了中國將要鼓勵、限制和禁止的三類境外投資活動，限制房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等領(lǐng)域的境外投資。

2017年8月24日，商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰在例行發(fā)布會上針對《指導(dǎo)意見》執(zhí)行和落實的表態(tài)中明確提到了：“確保企業(yè)境外投資行穩(wěn)致遠，確?！粠б宦贰ㄔO(shè)順利推進，確保國家金融安全和經(jīng)濟安全；堅持對外開放的戰(zhàn)略方向不動搖，堅持推進‘走出去’戰(zhàn)略不動搖，堅持防范境外投資風(fēng)險的原則不動搖”。

“三個確保、三個不動搖”的提出，進一步明確了對外投資的監(jiān)管思路。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授、中國與全球化智庫高級研究員崔凡對經(jīng)濟觀察報表示，《指導(dǎo)意見》的出臺，使得監(jiān)管思路終于有章可循，監(jiān)管思路也逐漸明晰。一方面，是對“一帶一路”的進一步鼓勵；另一方面，則是控制資本外逃風(fēng)險。

其實，眼下這場針對境外投資的剎車行動，早在去年年底就已經(jīng)揭開了序幕。

2016年11月28日，國家發(fā)改委等四部委就曾發(fā)聲要加強境外投資領(lǐng)域的監(jiān)管，重點關(guān)注“個別企業(yè)或個人通過對外投資渠道來轉(zhuǎn)移資產(chǎn)”的行為，并將繼續(xù)“對所有境外投資交易推行備案制管理，且將對跨境投資交易實施嚴格審核”。

此后，局勢逐漸發(fā)生變化。

商務(wù)部公布數(shù)據(jù)顯示，2017年1到7月，我國境內(nèi)投資者對境外企業(yè)新增非金融類直接投資572億美元，同比下降44.3%。其中房地產(chǎn)業(yè)、文化、體育和娛樂業(yè)對外投資同比分別下降81.2%和79.1%，僅占同期對外投資總額的2%和1%。

從2004年中國出臺第一份規(guī)范境外投資的文件——《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》，到2009年出臺《境外投資管理辦法》，再到2017年8月18日下發(fā)的《指導(dǎo)意見》，中國關(guān)于境外投資的政策文件不斷修訂和變化。

3份文件，勾勒出了過去13年間政府部門對中國企業(yè)海外投資監(jiān)管方式的變化路徑：由限制到放開、再到最近的“點剎”式規(guī)范。這背后，閃現(xiàn)的是中國境外投資主體、投資規(guī)模和方式在不同階段的演化。

新規(guī)后續(xù)

“剎車”并不意味著就此止步。

兩樁在微妙時間點發(fā)生的跨國交易引起人們的關(guān)注。就在《指導(dǎo)意見》出臺前，2017年7月28日，北京三元食品股份有限公司發(fā)布公告，宣布與復(fù)星集團聯(lián)手收購了法國健康食品百年品牌St-Hubert；2017年8月3日，復(fù)星集團合營公司南京南鋼鋼鐵聯(lián)合有限公司宣布，成功完成對德國一家汽車行業(yè)輕量化公司的控股收購。

“投資便利化長期方向并沒有改變，對外投資現(xiàn)在的一些限制今后是會逐步放松的?！贝薹仓赋觯环矫?，對于境外投資將越來越多采用備案形式，這依然是發(fā)展方向；但是目前出現(xiàn)了投資風(fēng)險，企業(yè)利用大量的杠桿，將銀行的錢拿出去做非理性投資的行為，也需要加以監(jiān)管。

關(guān)于“一帶一路”建設(shè)的投資依然被鼓勵?！吨笇?dǎo)意見》指出，支持境內(nèi)有能力、有條件的企業(yè)積極穩(wěn)妥開展境外投資活動，推進“一帶一路”建設(shè)，深化國際產(chǎn)能合作，帶動國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備、適用技術(shù)輸出，提升我國技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)制造能力，彌補我國能源資源短缺，推動我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級?！斑@是方向上的進一步明確?！贝薹步榻B道，此前，由于各地外匯平衡情況參差不齊，地方對于監(jiān)管的松緊力度不一致，企業(yè)對此也不明確，喪失了很多投資機會。

有關(guān)境外投資的條例正在醞釀中。高峰介紹道，下一步商務(wù)部將積極推進境外投資立法，將境外投資引導(dǎo)、監(jiān)管、規(guī)范、保障納入法治化的軌道。“負面清單原則下的備案制，原則上應(yīng)予以保留?！贝薹卜治龅溃壳?，境外投資的審批和核準還需進一步完善。從國別、產(chǎn)業(yè)、投資形式、投資設(shè)備、技術(shù)標準、環(huán)保等多方面的限制，難以落實到執(zhí)行操作上來，具體領(lǐng)域還太模糊，未來可能會出臺更加細致的清單和目錄。

上海融孚律師事務(wù)所律師倪建林經(jīng)常會接到客戶的電話，咨詢目前有關(guān)境外投資政策的變化。《指導(dǎo)意見》的出臺，一些對境外投資持觀望態(tài)度的客戶擔(dān)心限制將更加嚴格。

倪建林的解釋則是，“這不屬于新的限制措施，只是明確重申以往的監(jiān)管底線，使得境外投資監(jiān)督政策更加透明化?！?/p>

不過，新規(guī)給一些企業(yè)和項目帶來的沖擊也將逐步顯現(xiàn)。今年3月16日，萬達集團終止了對美國DCP集團高達10億美元的收購交易。DCP集團是美國一家為好萊塢制作頒獎典禮的電視制作公司。萬達董事長王健林對此表示，兩邊的政策都發(fā)生了變化，所以就放棄了這次收購。

倪建林介紹道，有項目出現(xiàn)了交割違約，收購合同已經(jīng)簽好，但因資金無法出境而造成交割違約。

十余年放權(quán)

2004年到2014年，普遍被外界評為境外投資政策去繁就簡的“黃金十年”，也被稱為是寬松和放權(quán)的十年。

中國境外投資主要涉及三個管理機構(gòu)：發(fā)改委項目核準、商務(wù)部境外企業(yè)核準、外管局登記（對境外投資所涉的外匯、換匯及匯出進行審核）。

國家發(fā)改委主要從投資項目角度進行審核。從2004年《境外投資項目核準暫行管理辦法》到2011年開始實施的《關(guān)于做好境外投資項目下放核準權(quán)限工作的通知》，核準投資金額從3000萬美元一路提高到3億美元、10億美元。

商務(wù)部為擬進行境外投資的境內(nèi)企業(yè)核發(fā)《企業(yè)境外投資證書》。從最早的2004年《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準事項的規(guī)定》到2009年的《境外投資管理辦法》，對于中央企業(yè)1億美元以下的境外投資及地方企業(yè)1000萬美元以下的境外投資，由15個工作日的“實質(zhì)審查”，松綁為僅需3個工作日的“簡易審查”。

2014年被視為境外投資政策利好元年。這一年，發(fā)改委、商務(wù)部和國務(wù)院發(fā)布的一系列文件，都先后對境外投資項目改核準制為備案制為主。

同時，個人境外投資政策也在進一步松動，而個人直接跨境擔(dān)保也成為了一種可能。2013年5月24日，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》提出“穩(wěn)步推進人民幣資本項目可兌換，建立合格境內(nèi)個人投資者境外投資制度”，被認為是允許個人境外投資的原則性信號。

2014年5月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》，也提出“穩(wěn)步開放境外個人直接投資境內(nèi)資本市場，有序推進境內(nèi)個人直接投資境外資本市場?！?/p>

2015年，中國實現(xiàn)境外投資規(guī)模實現(xiàn)井噴式增長。這一年，中國對外直接投資（OFDI）流量達到1456.7億美元，首次成為全球第二大對外直接投資國，同時中國對外投資（ODI）超過使用外資（FDI）金額。商務(wù)部國際貿(mào)易談判副代表張向晨稱，從統(tǒng)計上來說，2015年中國正式成為資本的對外輸出國。

也正是在這一年，中國企業(yè)共實施對外投資并購579起，涉及62個國家和地區(qū)，實際交易金額達到544.4億美元，其中直接投資372.8億美元，占68.5%。并購領(lǐng)域涉及制造業(yè)、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、采礦業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)等18個行業(yè)大類。

民營企業(yè)漸漸成為境外投資的主力。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2015年非公經(jīng)濟占中國對外投資的65.3%，在境外并購金額中的占比達到75.6%，數(shù)量和金額上都首次超過國有企業(yè)。

清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與戰(zhàn)略系副系主任李東紅分析道，很多民營企業(yè)處于過剩產(chǎn)能行業(yè)，國內(nèi)處于經(jīng)濟增速換擋期，投資機會減少，投資回報下降，企業(yè)在這樣的時候大規(guī)模“走出去”是必然現(xiàn)象。

境外投資的火熱在2016年得以延續(xù)，并達到歷史新高。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國投資者全年共對全球164個國家和地區(qū)的7961家境外企業(yè)進行了非金融類直接投資，累計實現(xiàn)投資1.13萬億元人民幣，同比增長44.1%。

折戟風(fēng)險

十幾年間，中國企業(yè)境外投資的領(lǐng)域和方式也越來越寬泛和新穎。投資手筆越來越大，頻次也越來越高。

境外投資熱潮下，潛藏和不斷暴露的問題也受到監(jiān)管部門越來越多的重視。

今年8月24日，高峰在發(fā)布會上稱，“中國企業(yè)境外投資也出現(xiàn)了一些問題，特別是去年以來，非理性的對外投資快速增長，對我國的金融安全、國有資產(chǎn)安全等方面帶來了一定的風(fēng)險和隱患。”

就在同一時期，中國外匯儲備的較大波動也引來監(jiān)管層的高度關(guān)注。外管局數(shù)據(jù)顯示，中國外匯儲備從2014年6月的3.99萬億美元下降到2016年11月的3.05萬億美元。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授、中國與全球化智庫高級研究員崔凡對經(jīng)濟觀察報分析道，兩年半的時間下降了近一萬億美元，肯定要防風(fēng)險、加監(jiān)管。

一位娛樂業(yè)內(nèi)人士對經(jīng)濟觀察報介紹道，早在去年11月，不少海外項目都已按下了暫停鍵。2016年11月28日四部委加強對外投資監(jiān)管的消息已經(jīng)為諸多海外投資項目亮起了黃燈。

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