“專屬監(jiān)管”首改終落地，對比中外政策性銀行監(jiān)管

現(xiàn)在的中國是“一帶一路”的中國，是“重走絲綢路”的中國，是“走出去”的銀行，各項改革紛紛開展，政策性銀行也入其中。日前,中國銀監(jiān)會發(fā)布的《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》、《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》，這是三大政策性銀行成立23年來首次迎來專門監(jiān)管辦法,三個辦法將從法規(guī)層面進行全面的梳理和總結(jié)，彌補我國開發(fā)銀行、政策性銀行監(jiān)管制度的短板，迎來了有法可依的監(jiān)管發(fā)展新階段。讓我們回首23年前三大政策性銀行的發(fā)展歷程！

三大政策性銀行的發(fā)展歷程

三家銀行是在深化金融體制改革的背景下成立的，1993年12月25日，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于金融體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)及其他文件，提出深化金融改革，將工農(nóng)中建四大行建設(shè)成國有大型商業(yè)銀行，為此，從四大行中剝離出政策性業(yè)務，組建了專門承擔政策性業(yè)務的專業(yè)銀行，即政策性銀行。該文件成為政策性銀行籌建的主要法律文件，從此，工農(nóng)中建四大行由專業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為國有商業(yè)銀行，不再承擔政策性金融業(yè)務。

（一） 國家開發(fā)銀行

1994年3月17日，經(jīng)過國務院的批準，在我國原有的六大國家專業(yè)投資公司的基礎(chǔ)，國家開發(fā)銀行正式組織并在北京成立，注冊資本500億元人民幣，主要承擔國內(nèi)開發(fā)型政策性金融業(yè)務。截止到2011年底，國家開發(fā)銀行注冊資金是3067億元，在全國有38家分行。在國家開發(fā)銀行成立之初，接受中國人民銀行的監(jiān)管，2004年2月1日，《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》、《商業(yè)銀行法》修正法案生效，國家開發(fā)銀行信貸業(yè)務開始接受銀監(jiān)會的監(jiān)管，國家開發(fā)銀行一直以來致力于推動我國的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家開發(fā)銀行是由國家政策出資，貫徹國家的宏觀政策，從事直接融資和間接融資兩種融資方式，直接融資是以股權(quán)投資和債券發(fā)行，間接融資是以項目貸款的方式，是我國重要的政策性銀行。國家開發(fā)銀行只做對公業(yè)務，沒有個人的業(yè)務，國家開發(fā)銀行的任務和使命是為政府效命。2007年時任國務院總理溫家寶提出按照“一行一策”的原則，推進政策性銀行的改革，2008年開始商業(yè)化改革開發(fā)正式開始。2009年2月，成功運作250億美元中俄石油合作項目，開創(chuàng)中俄油氣合作新局面。2014年9月，推動設(shè)立總規(guī)模達1200億元的國家集成電路產(chǎn)業(yè)基金。國家開發(fā)銀行始終把服務國家戰(zhàn)略擺在至關(guān)重要的位置，在國內(nèi)促進經(jīng)濟增長和社會進步，維護出資人權(quán)益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的政策性銀行。

（二） 中國進出口銀行

1994年7月1日，為了促進中國進出口政策性金融活動的開展和進行，中國進出口銀行在北京成立，中國政府全資擁有中國的進出口銀行。從全世界的各國的發(fā)展來看，進出口銀行都是以國家的信用為基礎(chǔ)，運用多種融資方式，促進進出口貿(mào)易，全世界首先設(shè)立進出口政策性金融機構(gòu)是1919年英國的出口信貸擔保局。中國進出口銀行注冊資本33億元人民幣，主要承擔大型機電設(shè)備進出口融資業(yè)務。截止到2013年底，中國進出口銀行資產(chǎn)總額已經(jīng)達到2.0033萬億元，貸款余額為1.48萬億元人民幣。下圖為中國進出口銀行表內(nèi)資產(chǎn)發(fā)展示意圖

中國進出口銀行在堅實地發(fā)揮著自己的模范作用，達到了經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

（三） 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

1994年11月8日，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行銀行在北京成立，注冊資本200億元人民幣，是我國唯一一個為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金、政策扶持的政策性銀行，主要承擔農(nóng)業(yè)政策性扶植業(yè)務。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立初期，是由中國農(nóng)業(yè)銀行全權(quán)代理其省級以下的業(yè)務，隨后，國務院頒發(fā)《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行增設(shè)分支機構(gòu)實施方案》，提出設(shè)立總行和省級分支營業(yè)部，地市縣支行。1998年3月，國務院決定將中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承辦關(guān)于農(nóng)村扶貧、綜合開發(fā)等貸款業(yè)務轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)銀行，實現(xiàn)糧棉油收購資金封閉式運營管理。目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成以支持國家糧棉購銷業(yè)務為主體，以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的業(yè)務發(fā)展格局。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展起到骨干和支柱的作用。

政策性銀行不同于政府的中央銀行，也不同于其他商業(yè)銀行，它的重要作用在于彌補商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優(yōu)化一國金融體系的整體功能。毋庸置疑，三大政策性銀行自成立以來對我國經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，作為我國金融體系中的重要組成部分，它肩負著促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、健康、平穩(wěn)運行的特殊使命。隨著三家銀行業(yè)務持續(xù)發(fā)展、經(jīng)營區(qū)域不斷擴大，現(xiàn)在三家政策性銀行尤其是開發(fā)銀行、進出口銀行不僅在國內(nèi)有業(yè)務，在海外也有業(yè)務，經(jīng)營區(qū)域不斷擴大，業(yè)務復雜程度也在日益提高，風險管控任務日益艱巨。正因如此，中國銀監(jiān)會出臺“專屬監(jiān)管”。

三大政策性銀行首改亮點

（一）首次迎專門監(jiān)管制度

開發(fā)性、政策性銀行與商業(yè)銀行的差別顯著，完全套用后者的監(jiān)管辦法并不可行，國際上也一直在探索可行的、切合當下政策性銀行發(fā)展的方法。另外，由于幾家機構(gòu)的業(yè)務范圍、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、風險控制機制、風險補償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容已經(jīng)滯后于發(fā)展的需要，導致銀行機構(gòu)在一定程度上存在管理漏洞。對政策性銀行的監(jiān)管一直是參照商業(yè)銀行監(jiān)管制度和相關(guān)規(guī)范性文件，監(jiān)管缺乏針對性，非常有必要制定專門的監(jiān)管規(guī)定。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推進政策性銀行改革問題。2014年銀監(jiān)會對三家政策性銀行的改革開始啟動，2015年國務院通過改革方案，明確提出三家銀行的審慎監(jiān)管規(guī)則。之后，銀監(jiān)會從2015年起草準備，2016年底全面完成對草案的修改，2017銀監(jiān)會將三個《辦法》的制定列為立法工作計劃和彌補銀行業(yè)監(jiān)管制度短板工作項目。在經(jīng)過前期征求意見后監(jiān)管辦法終于正式發(fā)布，長期以來政策性銀行業(yè)監(jiān)管制度短板至此終得完結(jié)。

（二）堅守開發(fā)性、政策性金融定位

三家政策性銀行在其發(fā)展的進程中，一度面臨“商業(yè)性”與“政策性”的定位之爭論。有不少觀點認為，開發(fā)性、政策性金融應當強調(diào)彌補部分領(lǐng)域的市場失靈，但目前3家銀行大力發(fā)展的自營業(yè)務與商業(yè)銀行有所重合，是否應當在比例上有所約束。另外，自營業(yè)務是否違背了3家銀行“政策性”的定位。

不可否認的是，在支持國家經(jīng)濟建設(shè)方面，三家政策性銀行無疑發(fā)揮了積極作用。數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，三家銀行資產(chǎn)總額25.12萬億，各項貸款17.41萬億，支持“一帶一路”建設(shè)貸款1.42萬億，支持京津冀協(xié)同發(fā)展貸款1.24萬億，支持長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略貸款6.13萬億，支持企業(yè)“走出去”貸款2.36萬億，棚改貸款3.13萬億，易地扶貧搬遷貸款3015.13億，涉農(nóng)貸款6.13萬億。

福建銀監(jiān)局黨委書記、局長周民源在當日會上指出“開發(fā)銀行重點發(fā)揮中長期的投融資作用，加大對經(jīng)濟社會重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。進出口銀行重點支持外貿(mào)發(fā)展、對外開放、國際合作、走出去等，農(nóng)發(fā)行主要服務國家糧食安全，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。”明確了三家銀行堅守開發(fā)性、政策性金融定位。

（三）首次提出資本約束機制

值得關(guān)注的是，此次改革還提出建立資本約束機制，要求3家銀行建立以資本充足率為核心的資本約束機制。

事實上，3家開發(fā)性、政策性銀行的資金來源高度依賴于發(fā)行債務，缺乏穩(wěn)定和低成本的資金來源，無益于提高抵抗風險能力，制約了其可持續(xù)發(fā)展。市場人士評價稱，資本約束機制的建立可以說是此次改革的核心問題。

具體來看，上述辦法就資本監(jiān)管內(nèi)容重點強調(diào)了4個方面的監(jiān)管要求。第一，建立資本約束機制。3家銀行要結(jié)合自身的風險管理狀況、業(yè)務特點、外部資本監(jiān)管要求，建立資本管理的制度、流程、政策，以確保3家銀行通過自身的資本能抵御和防范各種風險。第二，制定資本規(guī)劃。3家銀行要制定中長期的資本規(guī)劃，合理確定業(yè)務發(fā)展規(guī)模和速度，確保資本水平持續(xù)滿足監(jiān)管要求。第三，建立資本評估機制。辦法明確要求，3家銀行每年要至少進行一次內(nèi)部資本評估。第四，建立資本補充機制。辦法明確要求，3家銀行建立持續(xù)的資本補充機制，要求銀行建立內(nèi)源性、外源性兩種方式相結(jié)合的動態(tài)、可持續(xù)的資本補充機制。

（四）建立垂直獨立的風險管理架構(gòu)

政策性銀行風險問題的考量也在辦法中進一步明確。辦法要求三家銀行構(gòu)建全面風險管理體系，明確要求三家銀行要把風險管理的工作覆蓋所有的業(yè)務和管理活動，并結(jié)合自身的業(yè)務特點、業(yè)務規(guī)模、復雜程度，建立起相匹配的風險管理體系。其后，要求三家銀行建立垂直獨立的風險管理架構(gòu)。要求三家銀行從總行到分支機構(gòu)，建立起一套垂直獨立的風險管理架構(gòu)，強調(diào)風險管理工作的專業(yè)性和獨立性，確保董事會、高管層、業(yè)務部門、風險管理部門、內(nèi)審部門在風險管理中分工明確、各負其責、垂直管理、獨立履職。

國外政策性銀行的經(jīng)驗和啟示

很多國家都存在政策性銀行，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，例如，韓國的韓國開發(fā)銀行、韓國進出口銀行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行等；日本的日本輸出入銀行、日本開發(fā)銀行；法國的法國農(nóng)業(yè)信貸銀行、法國對外貿(mào)易銀行；美國的進出口銀行、聯(lián)邦住房信貸銀行；德國的復興信貸銀行等等。

（一）德國的復興信貸銀行

德國復興信貸銀行是世界領(lǐng)先的政策性銀行，堅持以政策性業(yè)務為主，避免同商業(yè)銀行搶占市場，成立于1948年，其成立的最初任務在于為政府戰(zhàn)后重建籌集資金，面對戰(zhàn)后的德國，復興銀行采用低利率投向了能源供應系統(tǒng)的重建和戰(zhàn)后破壞的住宅的修復，50年代中期，德國復興銀行開始環(huán)境保護融資和中小企業(yè)的新任務，60年代展開對外援助貸款業(yè)務，70年代，兩次的石油危機沖擊了德國的經(jīng)濟發(fā)展，復興銀行將業(yè)務轉(zhuǎn)回國內(nèi)，90年代德國復興銀行將國內(nèi)業(yè)務轉(zhuǎn)向支持東部各州的建設(shè)，目前，德國復興信貸銀行支持各種領(lǐng)域的發(fā)展。

德國復興信貸銀行的發(fā)展亮點如下：

第一、 德國復興信貸銀行監(jiān)事會由相關(guān)聯(lián)邦政府的官員擔任，形成強有力的監(jiān)管；

第二、 在銀行內(nèi)設(shè)獨立的中小企業(yè)的建議理事會，負責中小企業(yè)的融資指導；

第三、 用法律的形式明確復興信貸銀行的職能，頒布《德國復興信貸銀行法》；

第四、 為了減少競爭，法律上規(guī)定，德國復興信貸銀行必須通過商業(yè)銀行開展業(yè)務；

第五、 建立獨立的子公司將政策性銀行和商業(yè)性的業(yè)務展開進行，將業(yè)務隔離。

（二）美國進出口銀行

美國進出口銀行成立于1934年，最初名是華盛頓進出口銀行，美國進出口銀行是聯(lián)邦政策獨立機構(gòu)，辦理美國的進出口融資、擔保業(yè)務等。美國進出口銀行一直飽受爭議，但是最終美國進出口銀行的發(fā)展讓美國人看到了政策性金融機構(gòu)存在的合理性和必要性。美國進出口銀行堅持不與私人貸款機構(gòu)競爭的準則，美國融資分為擔保、保險、直接貸款。美國進出口銀行重視金融創(chuàng)新，推出滿足客戶的金融產(chǎn)品，針對小企業(yè)推出快遞保險，全球信用快遞，重視網(wǎng)絡建設(shè)。美國進出口銀行通過融資促進美國產(chǎn)品和服務，為美國創(chuàng)造就業(yè)崗位，扶持環(huán)境保護設(shè)備和技術(shù)的出口，環(huán)境污染問題等等。

總之，三個辦法的出臺，是我國對開發(fā)銀行、政策性銀行監(jiān)管從理論到實踐兩個方面實現(xiàn)的重大突破，標志著我國開發(fā)銀行和政策性銀行成立二十多年來，改革發(fā)展和監(jiān)管探索都進入了一個更為成熟的嶄新階段，具有里程碑式的重要意義。政策性銀行的發(fā)展對于我國地區(qū)均衡發(fā)展、貧富差距、中小企業(yè)融資困難等問題起到重要作用，還需要不斷地改革、創(chuàng)新，促進我國融資的發(fā)展。

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