《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》結(jié)束征求意見(jiàn)

近期，《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱“《征求意見(jiàn)稿》”)已結(jié)束意見(jiàn)征求，法規(guī)有望年內(nèi)出臺(tái)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》是我國(guó)首次在國(guó)家層面對(duì)無(wú)人機(jī)的規(guī)范和管理作出部署?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在尊重我國(guó)空域未開(kāi)放的實(shí)際情況下，對(duì)滿足一定監(jiān)管要求的無(wú)人機(jī)合理開(kāi)放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和無(wú)人機(jī)愛(ài)好者來(lái)說(shuō)是一大利好。

無(wú)人機(jī)(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操縱，而在外部空間進(jìn)行控制的航空器。隨著無(wú)人機(jī)研發(fā)技術(shù)逐漸成熟，生產(chǎn)成本大幅降低，無(wú)人機(jī)在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，除軍事用途外，還包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質(zhì)勘探、環(huán)境監(jiān)測(cè)、森林防火以及影視航拍等民用領(lǐng)域，且其適用領(lǐng)域還在迅速拓展。

與此同時(shí)，無(wú)人機(jī)在推廣和使用過(guò)程中，也出現(xiàn)了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現(xiàn)象對(duì)公共安全和個(gè)人權(quán)益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對(duì)無(wú)人機(jī)的專項(xiàng)管理?xiàng)l例。

無(wú)人機(jī)是近年迅速興起的新型科技產(chǎn)品，各地相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中往往缺少有效的法律依據(jù)和監(jiān)管措施。《征求意見(jiàn)稿》積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，主動(dòng)適應(yīng)無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，充分借鑒國(guó)外管理的成功經(jīng)驗(yàn)，亮點(diǎn)頗多，最突出的亮點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

第一，《征求意見(jiàn)稿》貫徹了國(guó)務(wù)院“放、管、服”改革的理念。《征求意見(jiàn)稿》按照分級(jí)分類管理的辦法，將無(wú)人機(jī)分為兩級(jí)三類五型。一方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的無(wú)人機(jī)，采取嚴(yán)格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小的無(wú)人機(jī)，根據(jù)具體類型完全放開(kāi)或者簡(jiǎn)化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見(jiàn)稿》突破現(xiàn)行“所有飛行必須預(yù)先提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”的規(guī)定，取消了微型無(wú)人機(jī)在禁止飛行空域外飛行的申請(qǐng)程序，簡(jiǎn)化了輕型無(wú)人機(jī)的申請(qǐng)程序，縮短了緊急任務(wù)飛行申請(qǐng)的時(shí)間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產(chǎn)和生活，為今后無(wú)人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。

第二，《征求意見(jiàn)稿》體現(xiàn)了多維、開(kāi)放、立體的監(jiān)管思路?！墩髑笠庖?jiàn)稿》在對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)督管理上，從生產(chǎn)、銷售、使用各個(gè)環(huán)節(jié)均作出了明確細(xì)致的要求，改變了以往各部門(mén)監(jiān)管過(guò)程中權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。比如，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定國(guó)家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無(wú)人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)，民用無(wú)人機(jī)飛行動(dòng)態(tài)信息與公安機(jī)關(guān)共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過(guò)程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見(jiàn)稿》提出飛行空域和計(jì)劃的審批情況應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中的作用。

第三，《征求意見(jiàn)稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要。目前，無(wú)人機(jī)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風(fēng)險(xiǎn)低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農(nóng)田、牧場(chǎng)等人口稀少地帶，無(wú)人機(jī)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。《征求意見(jiàn)稿》對(duì)符合條件的植保無(wú)人機(jī)給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計(jì)劃申請(qǐng)等，這些規(guī)定可以避免未來(lái)?xiàng)l例在適用過(guò)程中與社會(huì)生產(chǎn)實(shí)際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權(quán)威性和針對(duì)性。

目前，《征求意見(jiàn)稿》剛剛結(jié)束意見(jiàn)征求，距離法規(guī)的正式出臺(tái)還需一定的時(shí)間。法規(guī)出臺(tái)后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。我們期待著各地在未來(lái)推出既符合上位法“開(kāi)放、服務(wù)”精神，又符合地方實(shí)際的管理規(guī)定，為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

(作者：朱乾乾 中國(guó)政法大學(xué)博士研究生)

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