網(wǎng)業(yè)分離、虛商試點(diǎn)到聯(lián)通混改，通信業(yè)改革的觀察和思考

混合所有制改革是近期信息通信行業(yè)的重要話題。混合所有制能夠在多大程度上激發(fā)行業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，在為行業(yè)發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇的同時(shí)推動(dòng)信息社會(huì)發(fā)展，是行業(yè)內(nèi)外非常關(guān)心的問(wèn)題。作為國(guó)企改革的先行試驗(yàn)，中國(guó)聯(lián)通的混改也將為后續(xù)改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，因此由中國(guó)聯(lián)通的混改引發(fā)，信息通信行業(yè)近年來(lái)關(guān)于成立中國(guó)鐵塔、引入移動(dòng)轉(zhuǎn)售試點(diǎn)等諸多事件又成為熱點(diǎn)話題。而信息通信行業(yè)混改的路徑，也將成為其他行業(yè)的參考和借鑒。

網(wǎng)業(yè)分離為國(guó)企分類(lèi)管理鋪路

電信行業(yè)是支柱型行業(yè)，國(guó)家在其中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但又希望依然對(duì)這些企業(yè)有強(qiáng)勢(shì)影響。在將目標(biāo)集中在混改之前，我們先回顧一下其中一個(gè)前序步驟——網(wǎng)業(yè)分離。網(wǎng)業(yè)分離模式指的是將具有自然壟斷特征的網(wǎng)絡(luò)元素與其他環(huán)節(jié)分開(kāi)，前者維持獨(dú)家壟斷的經(jīng)營(yíng)格局，后者則開(kāi)放市場(chǎng)，引入直接競(jìng)爭(zhēng)。該模式的好處在于在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)分離的情況下，原先的壟斷企業(yè)采取歧視性行為的動(dòng)機(jī)大大減小。2014年鐵塔公司的成立，就是這一管制思路的具體實(shí)踐。

這一模式存在“分離后會(huì)因?yàn)榻灰壮杀镜脑黾与娦判袠I(yè)發(fā)展效率反而降低”的風(fēng)險(xiǎn)，但總體而言，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的推動(dòng)是比較有效的。這一手段在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)這一重要壟斷資源的剝離。從實(shí)施節(jié)奏上看，通過(guò)鐵塔公司的成立和運(yùn)作，行業(yè)管理者已經(jīng)對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)層次、業(yè)務(wù)層次和內(nèi)容層次進(jìn)行了界定，并在不同層次上根據(jù)監(jiān)管對(duì)象采用了不同的監(jiān)管手段。此外，業(yè)務(wù)應(yīng)用層面的競(jìng)爭(zhēng)程度進(jìn)一步加劇。在移動(dòng)通信市場(chǎng)，從2G網(wǎng)絡(luò)、3G網(wǎng)絡(luò)到4G網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)品生命周期進(jìn)一步縮短，但網(wǎng)絡(luò)上所承載應(yīng)用和業(yè)務(wù)的極大豐富就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

這樣一來(lái)，針對(duì)業(yè)務(wù)應(yīng)用企業(yè)的所有制改革就具備了更好條件。支持網(wǎng)業(yè)分離的觀點(diǎn)認(rèn)為：基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)尊重自然壟斷的行業(yè)特性，而之上的服務(wù)和業(yè)務(wù)則放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這種觀點(diǎn)一方面是為了更為充分地利用社會(huì)資源，杜絕重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)；另一方面是為了避免從業(yè)者“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的狀況，通過(guò)打破壟斷、實(shí)現(xiàn)管道中立、開(kāi)放服務(wù)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)打造新的產(chǎn)業(yè)。這其中可以分離的實(shí)際上不僅是移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)中的基站，還包括基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)支撐服務(wù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐服務(wù)產(chǎn)業(yè)、內(nèi)容服務(wù)產(chǎn)業(yè)等。

然而，即使在網(wǎng)業(yè)分離完成后，電信行業(yè)的“委托—代理”機(jī)制還存在較大改善空間，管理者和被管理者的關(guān)系也沒(méi)有完全厘清。其主要原因在于基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商仍然為國(guó)有企業(yè)或國(guó)有股份絕對(duì)控股企業(yè)，監(jiān)管部門(mén)和企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系不明確，電信企業(yè)無(wú)法作為平等的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。監(jiān)管部門(mén)所兼?zhèn)涞氖袌?chǎng)投資者和行政管理者的雙重身份也無(wú)法分離。因此，在我國(guó)國(guó)情下，國(guó)家應(yīng)該明確其單一投資者的角色，而不應(yīng)該以任何形式干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，在最大程度上實(shí)現(xiàn)有效的“委托—代理”機(jī)制。也就是說(shuō)，業(yè)務(wù)分離出來(lái)以后，從事業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)應(yīng)該弱化非市場(chǎng)性的競(jìng)爭(zhēng)壁壘（國(guó)家的角色更為弱化）。這就為混合所有制改革提供了良好的外部環(huán)境。

網(wǎng)業(yè)分離后，在信息領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)企分類(lèi)管理就具備了更好的條件。也就是說(shuō)，壟斷領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企分開(kāi)來(lái)后，我們才能夠探討不同類(lèi)型的國(guó)企應(yīng)該以何種形式存在的問(wèn)題。當(dāng)然這將會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，非常考驗(yàn)具體舉措對(duì)利益調(diào)整的平衡能力。

在開(kāi)展混合所有制改革之前，電信部門(mén)并沒(méi)有形成多種所有制形式的電信企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局。雖然采取海外資本市場(chǎng)上市的形式，形成了多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但國(guó)有股份占有控制地位的情況基本沒(méi)有發(fā)生變化，民營(yíng)資本難以進(jìn)入基礎(chǔ)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

虛擬運(yùn)營(yíng)商試點(diǎn)為國(guó)企改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)

實(shí)施混合所有制改革的另一個(gè)前序動(dòng)作是引入虛擬運(yùn)營(yíng)商。這個(gè)舉措有些類(lèi)似于開(kāi)展民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的試點(diǎn)工作。從實(shí)際試點(diǎn)情況來(lái)看，虛擬運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)開(kāi)拓并未如預(yù)期那樣順利，但數(shù)年來(lái)虛擬運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)作還是為改革提供了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

不同虛擬運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和主導(dǎo)思想各不相同。較為保守者，將改造集中于產(chǎn)品服務(wù)等領(lǐng)域，推出一些和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品或是服務(wù)，保持對(duì)未來(lái)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的跟蹤和資源投入；較為激進(jìn)者，用互聯(lián)網(wǎng)分布式、開(kāi)放性、極度關(guān)注客戶服務(wù)體驗(yàn)和真正關(guān)心客戶滿意度的思想去改造產(chǎn)品流程和服務(wù)體系，打造出更具生命力的產(chǎn)品；再激進(jìn)一些，通過(guò)與媒體、信息服務(wù)相結(jié)合，將未來(lái)收入主要來(lái)源從業(yè)務(wù)承載調(diào)整到內(nèi)容或信息服務(wù)等。

在將壟斷資源剝離（當(dāng)然虛擬運(yùn)營(yíng)商牌照仍然是一定的市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻）的情況下，作為競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)究竟能夠有怎樣的表現(xiàn)，面臨怎樣的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，在虛擬運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)得到了某種程度的檢驗(yàn)。與此同時(shí)，虛擬運(yùn)營(yíng)商解決了上文中所提到國(guó)企“租金”與“利潤(rùn)”概念混淆的問(wèn)題，人員身份也比較單純，因此人員的激勵(lì)不會(huì)受到委托人的“不平等厭惡”模型影響，可以相對(duì)有效地檢驗(yàn)市場(chǎng)的力量。這些都對(duì)混合所有制改革的路徑進(jìn)行了很好的嘗試。

國(guó)際電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的兩種模式

國(guó)際上電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革基本采取兩種模式：一種是對(duì)在位的壟斷運(yùn)營(yíng)商實(shí)施完全民營(yíng)化，也就是說(shuō)通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)的控制權(quán)交給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；另一種是對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行部分民營(yíng)化，即國(guó)有運(yùn)營(yíng)商的國(guó)有股份減少，但是控制權(quán)依然屬于國(guó)家。我們可以觀察一下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較徹底的英國(guó)電信市場(chǎng)的情況。1984年，在撒切爾夫人公共設(shè)施私有化改革的大背景下，英國(guó)通過(guò)《電信法》，廢除了英國(guó)電信在電信產(chǎn)業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許私有化。同年，國(guó)營(yíng)的英國(guó)電信公司改為英國(guó)電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國(guó)政府又出售了48%的BT股份，使得英國(guó)最大電信公司全部民營(yíng)化。隨后英國(guó)電信市場(chǎng)全部開(kāi)放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

值得注意的是，英國(guó)電信市場(chǎng)在所有制改革過(guò)程中對(duì)平衡和度量把握得非常好。一方面，對(duì)于什么是完全的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，什么是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，區(qū)分得非常嚴(yán)謹(jǐn)和合理；另一方面，政府創(chuàng)造了“黃金股”的概念，保留了對(duì)企業(yè)的特定權(quán)利，以防企業(yè)在失去控制的情況下對(duì)社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

在私有化程度相對(duì)較高的許多電信市場(chǎng)，目前國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商中國(guó)有股權(quán)占據(jù)絕對(duì)控制地位，且市場(chǎng)勢(shì)力不夠均衡。在這樣的情況下現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立，結(jié)果就是國(guó)有企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和支配地位的濫用情況無(wú)法杜絕。在這樣的情況下，引入多元化的投資主體、建立產(chǎn)權(quán)多元化的格局勢(shì)在必行。

在混合所有制改革過(guò)程中，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)還有機(jī)會(huì)解決信息通信行業(yè)中國(guó)企“租金”與“利潤(rùn)”概念混淆的問(wèn)題，從而給競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企更好的輿論環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r提供衡量標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)問(wèn)題顯性地體現(xiàn)在國(guó)企高利潤(rùn)和未能獲取相應(yīng)肯定之間的矛盾。因?yàn)樵谛畔⑼ㄐ判袠I(yè)中，國(guó)企對(duì)類(lèi)似于“頻譜資源”等資源要素的占用是沒(méi)有付出代價(jià)的——沒(méi)有以資源租金的方式來(lái)付出代價(jià)。這樣一來(lái)，國(guó)企把資源要素租金據(jù)為己有，租金標(biāo)成了企業(yè)利潤(rùn)，企業(yè)市場(chǎng)價(jià)值得到了高估。但這種狀況就使得國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率的考核失去客觀依據(jù)，導(dǎo)致創(chuàng)造高額利潤(rùn)的國(guó)企得不到相應(yīng)的社會(huì)認(rèn)可，從業(yè)人員也無(wú)法完全按照市場(chǎng)機(jī)制獲得報(bào)酬，積極性受到打擊。因此如果能夠制定合理的租金征收標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)企成本顯性化，就能夠有助于我們厘清資源租金和企業(yè)利潤(rùn)之間的關(guān)系，使得財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)能夠更真實(shí)地體現(xiàn)出企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。

“財(cái)務(wù)”不是改革的惟一指標(biāo)

在實(shí)施混合所有制改革的過(guò)程中，同樣需要有這樣的意識(shí)：公共服務(wù)需要考慮效率，但效率并不是公共部門(mén)惟一的目標(biāo)，公眾的滿意度也是公共部門(mén)所要追求的重要目標(biāo)。因此，自我極端化可能導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生，在公共部門(mén)、私人部門(mén)或公司合營(yíng)的形式之間做出最佳選擇，可以確保服務(wù)提供的質(zhì)量。

如果我們觀察西方企業(yè)的績(jī)效考核體系的演變，可以注意到這樣的趨勢(shì)：一是從財(cái)務(wù)指標(biāo)不斷地向非財(cái)務(wù)指標(biāo)拓展，二是從企業(yè)局部評(píng)價(jià)不斷地向企業(yè)整體、向企業(yè)社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)拓展。因?yàn)檫@種方式更寬泛、更能反映企業(yè)與其利益相關(guān)者（股東、客戶、商業(yè)伙伴、員工、社區(qū)）之間的良性關(guān)系，特別是那些反映法律和倫理責(zé)任履行情況，以及對(duì)社區(qū)責(zé)任履行情況（如環(huán)保）的指標(biāo)。

目前電信運(yùn)營(yíng)商的指標(biāo)考核體系過(guò)于注重財(cái)務(wù)指標(biāo)，容易陷入“就財(cái)務(wù)論財(cái)務(wù)”的評(píng)價(jià)誤區(qū)。運(yùn)營(yíng)商在總體推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值方面的非經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)難以得到體現(xiàn)。加之前文所提及“租金”與“利潤(rùn)”概念混淆，委托人（混改前的全民）出現(xiàn)“不平等厭惡”的狀況，將在一定程度上阻礙國(guó)企從業(yè)人員的積極性。針對(duì)這種情況，作為混合所有制改革的配套舉措，同樣需要得到足夠的重視。

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