基于“善管”框架的隱性債務(wù)監(jiān)管對策研究

——以PPP導(dǎo)致的隱性債務(wù)監(jiān)管為例

王君凱 劉晨曦

(國家行政學(xué)院 公共管理教研部，北京 1000899)

〔摘要〕我國政府近年來推出PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)三種社會投融資機制，意圖減輕地方政府財政支出壓力和舉債壓力，但由于地方政府投資需求迫切，違背其三者設(shè)立原意，都不同程度地淪為地方政府舉債工具，形成了大量的隱性地方政府債務(wù)。本文以PPP為例構(gòu)建了分析隱性地方債務(wù)監(jiān)管的“善管”框架，在事前、事中、事后三個階段，分別運用行政機制、市場機制、社群機制對不規(guī)范操作PPP所導(dǎo)致的隱性地方政府債務(wù)的監(jiān)管進行了對策研究，認(rèn)為事前、事中、事后的監(jiān)管都應(yīng)以行政機制為主，輔之以市場機制和社群機制，實現(xiàn)隱性地方政府債務(wù)的“善管”。

〔關(guān)鍵詞〕隱性債務(wù)，監(jiān)管，PPP，善管

〔基金項目〕國家社科基金重點項目“政府部門職能機制整合與積極穩(wěn)妥實施大部門制研究”(14AZZ009)階段性成果。

〔作者簡介〕王君凱(1980-)，男，山東萊蕪人，從事公共管理、協(xié)同治理、地方債監(jiān)管研究;劉晨曦(1988-)，女，河北陽原人，從事中國公共行政研究。

〔中圖分類號〕

〔收稿日期〕2018-04

一、引言

為了抵消2008年國際金融危機的導(dǎo)致的經(jīng)濟下滑影響，在擴大政府公共投資和寬松貨幣信貸等政策引導(dǎo)下，我國推行了四萬億投資的積極財政舉措，用于投資鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，維持經(jīng)濟較快增長。與此同時，我國地方政府債務(wù)迎來大規(guī)模擴張，2009年地方政府性債務(wù)余額增長率達到了61.92%，截至2010年底，全國政府性債務(wù)余額達到了10.71萬億元，2014年達到了24萬億元，2010年至2014年的四年間，全國地方性債務(wù)余額翻了一倍還多，債務(wù)風(fēng)險快速累積，地方政府債務(wù)監(jiān)管問題凸顯(見表1)。

2015年后，由于各種因素的疊加，PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)變異為地方政府融資渠道，導(dǎo)致了大量隱性地方債務(wù)。2017年下半年召開的十九大、中央經(jīng)濟工作會議、全國財政工作會議都把防范化解重大風(fēng)險、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線作為2018年乃至未來幾年中黨中央和國務(wù)院工作的首要任務(wù)，而防風(fēng)險重點是有效防控地方債務(wù)風(fēng)險。有效防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險不能僅僅加強地方政府性債務(wù)的監(jiān)管，還要切實強化PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)的監(jiān)管。下文以PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管進行分析研究。

資料來源：國家審計署、財政部、全國人大常委會預(yù)算工作委員會調(diào)研組

二、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP機制，本意是通過協(xié)作協(xié)同，與社會、市場一起建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的社會投融資機制，減輕地方政府財政支出壓力和舉債壓力，優(yōu)化社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，為社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間。PPP項目主要分為三類，分別為使用者付費、使用者付費與政府補貼相結(jié)合、政府付費的混合方式。實踐中，在我國真正具備前兩種付費條件的，主要集中在水電煤、公共交通等公共事務(wù)領(lǐng)域，早在20世紀(jì)90年代和本世紀(jì)的前10年中已經(jīng)基本完成民營化改制。剩下的項目，基本就是只能符合政府付費和少量使用者付費兼有政府補貼的情況，大多數(shù)是完全政府付費的基建類純公益性項目。在推出PPP伊始，就存在天然的治理困境：在完全政府付費的模式下，項目支出完全由政府負(fù)擔(dān)，贏得社會資本青睞，但與舉債自建相比，財政總支出壓力反而會增大，社會總福利不一定會增加，政府失靈;政府補貼不足的模式下，社會資本不會參與，市場會失靈。

在多方面因素的綜合作用下，地方政府從一開始推出PPP，實際采用的就是完全政府付費模式，社會資本不實際參與公益性項目的論證、設(shè)計、建設(shè)和運營，僅僅向地方政府提供資金，地方政府承諾通過回購股份、支付固定收益等方式承擔(dān)還本付息責(zé)任，從而形成了隱性地方政府債務(wù)。依據(jù)世界銀行專家漢娜提出的用于地方政府債務(wù)分析的財政風(fēng)險矩陣對PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)分類情況見表2。

政府和社會資本合作(PPP)是2014年后才開始普遍得到應(yīng)用，應(yīng)用初期處于摸索階段，監(jiān)管層在這一階段主要通過政策交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、創(chuàng)新引導(dǎo)等多種方式，釋放活力，促進各地創(chuàng)新應(yīng)用，發(fā)揮其正面作用，較少采取限制性措施監(jiān)管。推出后不久，一方面地方政府因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展的需要保持了旺盛的資金需求，一方面對融資平臺債務(wù)監(jiān)管處于相對放松狀態(tài)，導(dǎo)致融資平臺公司配合將PPP異化為融資工具。具體來說，除社會付費的PPP項目外，在與社會資本方簽訂的協(xié)議中，承諾相關(guān)補貼和政府付費等事項，規(guī)避了項目標(biāo)準(zhǔn)約束，將一些明顯不適宜采用PPP模式建設(shè)和運營的項目進入項目庫，突破了財政預(yù)算硬約束，違法違規(guī)增加了財政負(fù)擔(dān)，增加了隱性政府債務(wù)。

2017年4月國家發(fā)展改革委等6部委印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)，建議規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)，嚴(yán)禁采取承諾最低收益、保障社會資本方資本金等方式利用PPP、政府投資基金違法違規(guī)變相舉債，大力推進PPP信息披露和公開，加強對參與主體的事后責(zé)任追究;7月28日國務(wù)院常務(wù)會議要求防范通過政府和社會資本合作變相違法違規(guī)增加隱性地方債務(wù)的行為;12月23日財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中，明確了PPP等方式導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)的監(jiān)管思路即有效遏制隱性債務(wù)增量、積極穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，強化問責(zé)和責(zé)任追究機制，覆蓋事前、事中、事后監(jiān)管。

三、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管“善管”框架

“善管”是科學(xué)行政、依法行政、效能行政“三位一體”的監(jiān)管，是協(xié)同治理理論在我國解決公共事務(wù)問題的一個具體應(yīng)用，宋世明教授提出了“善管”基本框架。美國學(xué)者薩繆·鮑爾斯認(rèn)為物品或服務(wù)的提供，其治理機制共有三種，即社群機制、行政機制和市場機制。借鑒“善管”框架及治理機制的分類，考慮到PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)成因及特點，本文建立了PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管框架，如表3。

該框架有兩個維度，一個是時間維度，分為事前、事中、事后三個階段，PPP合作協(xié)議簽署階段屬于事前，協(xié)議的執(zhí)行、整改、規(guī)范、完成屬于事中，違法違規(guī)懲戒屬于事后;另一個是機制維度，分為行政機制、市場機制、社群機制，三種機制在事前、事中、事后的配合使用，各自發(fā)揮優(yōu)勢和特長，并彌補其它機制缺陷，起到較好的監(jiān)管效果。

在事前階段，地方政府、社會資本方、自律組織圍繞建立規(guī)范的合作機制、遏制新增政府債務(wù)的目標(biāo)，通過行政許可、標(biāo)準(zhǔn)管理、合規(guī)監(jiān)管、財政預(yù)算硬約束等方式，明確PPP合法主體、預(yù)算約束、分類監(jiān)管、流程控制等事項，實現(xiàn)隱性債務(wù)的事前“善管”，有效遏制新增隱性債務(wù);在事中階段，三方圍繞規(guī)范執(zhí)行和運作PPP項目、分類化解存量隱性地方政府債務(wù)的目標(biāo)，通過行政禁止、標(biāo)準(zhǔn)管理、合規(guī)監(jiān)管等方式，明確廢除承諾函、信息披露、分類規(guī)范清理存量隱性債務(wù)、危機處置等事項，充分發(fā)揮市場機制和社群機制作用，實現(xiàn)隱性債務(wù)的事中“善管”，有效化解存量隱性債務(wù);事后三方圍繞建立有威懾力的聯(lián)合懲戒機制的目標(biāo)，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務(wù)限制等事項，實現(xiàn)事后“善管”。

四、PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管對策

(一)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事前監(jiān)管對策

1.事前行政監(jiān)管

一是政府方參與主體資格限定。在政府和社會資本合作(PPP)運作中，無論對應(yīng)財政部還是發(fā)改委管理的類型，必須堅持各級地方政府作為唯一的PPP合法參與主體，各級地方政府唯一可以授權(quán)的代表部門是對應(yīng)的財政局，在新增PPP項目中全面禁止政府其他所屬部門或地方融資平臺公司代表政府參與PPP項目，規(guī)避由參與主體的混雜導(dǎo)致的各種不規(guī)范操作，對應(yīng)本級人大及上級政府和財政要加強對參與主體合法性的監(jiān)管。社會資本方只能與政府或其財政部門簽署PPP合作協(xié)議，與其他主體簽訂的合作協(xié)議無效。中介機構(gòu)應(yīng)加強政府方參與主體資格是否合規(guī)的確認(rèn)和披露。

二是PPP項目分類管理。對于純政府付費的純公益性項目，如公立學(xué)校、環(huán)境治理等不應(yīng)再納入PPP范圍，地方政府應(yīng)該主要通過一般預(yù)算收入、專項資金或通過發(fā)行地方政府一般債券解決建設(shè)資金問題。對于使用者付費兼有政府補貼的準(zhǔn)公益性項目，通過市場化方式再細分兩類，一類是必須通過政府補貼才能吸引社會資本方參與的項目，一類是通過社會資本方股權(quán)參與實現(xiàn)的收益增量能覆蓋項目成本的項目，對于第一類項目不再納入PPP范圍，地方政府應(yīng)該主要通過財政預(yù)算收入、專項收入或通過發(fā)行地方政府債券解決建設(shè)資金問題;對于第二類，連同純使用者付費的項目，如高速公路、電廠等項目可以納入PPP項目范圍管理，項目公司債務(wù)是企業(yè)債務(wù)，不納入政府債務(wù)和預(yù)算管理，政府承擔(dān)項目的監(jiān)管責(zé)任。通過分類管理，符合PPP條件的項目不存在政府補貼和純政府付費的情況。

三是財政預(yù)算硬約束。政府要堅持先預(yù)算后安PPP項目，沒有預(yù)算安排的，嚴(yán)禁安排PPP相關(guān)支出。根據(jù)PPP項目分類管理的思路，政府預(yù)算支出只包含在PPP項目中政府與社會資本方合作成立項目公司的股權(quán)投資支出，禁止任何其它政府補貼、資金利息、股權(quán)回購等支出。政府股權(quán)投資支出具有一次性的特點，應(yīng)該有明確的時間計劃，應(yīng)該在當(dāng)年財政預(yù)算中安排;同時，根據(jù)中長期P PPP PP項目安排，要加強與政府預(yù)算進程的融合，安排未來年度財政預(yù)算資金。

四是設(shè)立專門業(yè)務(wù)部門。在政府辦公室和財政局內(nèi)設(shè)立專門的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理PPP業(yè)務(wù)，不得虛構(gòu)PPP項目變相舉借債務(wù)。因較強的專業(yè)性，PPP運作需要專業(yè)的機構(gòu)和人員開展業(yè)務(wù)才能揚長避短，發(fā)揮投融資長處，避免增加政府隱性債務(wù)。加強對專業(yè)部門的監(jiān)管，既要加強預(yù)算部門對接、協(xié)調(diào)財政與發(fā)改系統(tǒng)，又要嚴(yán)格把握業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程，國外PPP做的較好的國家，都有專門機構(gòu)和專業(yè)人員打理相應(yīng)業(yè)務(wù)，當(dāng)前實施PPP項目最成功的英國于2011年就在其財政部下設(shè)置了基礎(chǔ)設(shè)施局;加拿大設(shè)有PPP項目委員會以及PPP項目辦公室;菲律賓設(shè)有BOT 中心，負(fù)責(zé)PPP項目。

五是嚴(yán)控業(yè)務(wù)流程。首先，業(yè)務(wù)管理部門嚴(yán)格按照PPP分類管理要求，通過中介機構(gòu)做好項目前期的可行性研究，遴選符合條件項目，建立PPP項目庫;其次，引入信用評級等中介服務(wù)機制，向社會披露備選項目的技術(shù)信息、投資回報預(yù)期及政府要求，邀請潛在社會資本方自愿參與合作;再次，通過公開進行談判、競爭報價等方式建立社會資本方評選機制;復(fù)次，建立PPP執(zhí)行的管理機制，包括確定透明的會計、報告和審計程序;又次，根據(jù)項目細節(jié)規(guī)范合同條款，約束合同雙方行為，完成合同簽訂;遵循國際標(biāo)準(zhǔn)，建立PPP合同調(diào)整、終止以及爭議解決機制;最后，將新增PPP項目財政支出計劃納入正常的預(yù)算進程，接受相應(yīng)層級人大監(jiān)督，不得違法違規(guī)通過人大決議、政府及財政承諾等形式對社會資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。社會資本方不得以任何形式要求政府方回購其項目投入本金和承諾最低資本收益;中介機構(gòu)也須加強此類條款的關(guān)注。

2.事前市場約束

一是PPP項目的市場化分類管理。對于有一定收益但無法完全覆蓋成本的準(zhǔn)公益性項目，如污水處理等，本應(yīng)屬于成本使用者付費兼有政府補貼的PPP項目類型，政府應(yīng)先將其歸為純使用者付費項目推向市場，接受市場的選擇;社會資本方借助于中介機構(gòu)的專業(yè)能力對項目進行行業(yè)分析和項目成本收益分析，并結(jié)合自身實力和行業(yè)運營能力，做出參與決策。將無社會資本方問津的項目自動淘汰出PPP項目范圍，有社會資本方參與的項目保留在PPP項目庫，并嚴(yán)格按照PPP業(yè)務(wù)流程推進項目進程。

二是PPP項目方案的競爭談判。政府方給符合標(biāo)準(zhǔn)的PPP項目選擇合作的社會資本方時要全面引入競爭機制，制定切實可行的評判標(biāo)準(zhǔn)，以增進社會總福利為原則，選擇最優(yōu)方案并確定合作伙伴。某些項目因為對社會資本方的運營能力要求較高，可能只有一家潛在的社會合作方，可以免于競爭談判，而把工作重點置于優(yōu)化項目合作方案上，政府方和社會資本方可以一同邀請中介機構(gòu)提供專業(yè)性建議。強化央企管控，不得利用優(yōu)勢地位，以市場化的隱性條款在PPP項目中增加地方政府隱性債務(wù)。

三是完善和優(yōu)化中介服務(wù)。對于評級公司、會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)來說PPP是新生業(yè)務(wù)，并不像IPO、發(fā)行債券等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有固定的業(yè)務(wù)流程、報告格式、報告內(nèi)容可循，各中介機構(gòu)應(yīng)在提取業(yè)務(wù)共性特點的基礎(chǔ)上，充分與政府方和社會資本方溝通，根據(jù)PPP業(yè)務(wù)和具體項目特點，完善和優(yōu)化服務(wù)，如針對PPP項目流程較長、關(guān)鍵點碎的特點，可以將評級報告、審計報告等化整為零，將大而全的專業(yè)報告分階段、分關(guān)注點的優(yōu)化為“短而精”的專項報告，增強報告的針對性，在每一階段特別關(guān)注涉及財政支出導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加的情形。政府方和社會資本方也應(yīng)提出建議，但不得干擾中介機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。

3.事前社群自律監(jiān)管

金融行業(yè)自律監(jiān)管機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會等自律組織要加強金融機構(gòu)涉PPP業(yè)務(wù)融資或金融機構(gòu)對社會資本方涉PPP項目融資的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和合規(guī)審查，禁止任何可能增加地方政府債務(wù)的條件、條款的設(shè)定，建立對金融機構(gòu)、社會資本方的PPP業(yè)務(wù)聯(lián)動專項核查和檢查機制，做到現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、隨機抽查相結(jié)合。

中介機構(gòu)的行業(yè)協(xié)會應(yīng)強化PPP業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，建立PPP項目執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和報告體系，一方面促進PPP項目的合規(guī)發(fā)展，另一方面保障和監(jiān)督中介機構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中保持獨立性。

總之，在事前，以行政機制為主，通過與市場機制、社群機制的綜合運用，一方面限定政府方參與主體，一方面進行PPP項目分類管理，再加上財政預(yù)算硬約束，能夠全面遏制甚至杜絕PPP新增地方隱性債務(wù)。

(二)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事中監(jiān)管對策

1.事中行政監(jiān)管

一是廢除違法違規(guī)承諾。按照新《預(yù)算法》和政府債務(wù)相關(guān)管理規(guī)定，除省級政府代各級地方政府通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及所屬部門再無其他渠道舉借債務(wù)，也不得以任何方式對外提供任何形式的擔(dān)保。但在PPP項目執(zhí)行的過程中，有些地方政府、財政部門違法違規(guī)對社會資本方、金融機構(gòu)出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函，甚至地方人大也出具了相關(guān)批準(zhǔn)決議。國務(wù)院或財政部應(yīng)及時通過文件明確廢除此類文件，嚴(yán)格禁止新增此類承諾。

二是存量隱性債務(wù)的分類規(guī)范清理。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年10月底，PPP項目已進入開發(fā)階段的項目達6806個，計劃投資額10.2萬億元，覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)，涉及市政、交通、環(huán)保、教育、文化、養(yǎng)老等19個行業(yè)領(lǐng)域，沒有經(jīng)營收入的市政類項目占絕大多數(shù)，形成了大量地方政府隱性債務(wù)，規(guī)范清理勢在必行。存量債務(wù)的清理應(yīng)堅持項目原運營主體和模式不變的原則，僅僅在投資資金和債務(wù)層面進行規(guī)范，僅調(diào)整債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

對不真實存在的PPP項目來說，PPP項目只是被政府或融資平臺公司用來實現(xiàn)變相舉借債務(wù)，社會資本方通常是銀行等金融機構(gòu)。資金還未投放的，停止資金投放，不再新增地方政府隱性債務(wù)。資金已經(jīng)投放的，將已經(jīng)使用的資金所形成的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未使用的資金清退回金融機構(gòu)，不構(gòu)成政府債務(wù)。

真實存在的純政府付費的PPP項目是純公益性項目，本身無任何收入，PPP合同無論是由政府及所屬部門簽署還是由融資平臺公司簽署，如果項目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府付費總額，對明顯高出利潤的付費部分將不予確認(rèn)，將確認(rèn)后的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置;如果項目投資還未全部完成，完成的投資部分進行審計確認(rèn)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未完成的部分納入政府一般預(yù)算，通過未來年度發(fā)行地方政府一般債券解決建設(shè)資金。

對真實存在的使用者付費兼有政府補貼的PPP項目，PPP合同由政府及所屬部門簽署情形下，如果項目全部投資已經(jīng)完成，重新審定社會方投資總額和政府補貼總額，對明顯高出正常情形的付費部分將不予確認(rèn)，將確認(rèn)后的債務(wù)納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，取消政府補貼;如果項目投資還未全部完成，完成的部分進行審計確認(rèn)后納入政府債務(wù)范圍，按政府存量債務(wù)處置規(guī)定處置，未完成的部分與政府補貼計劃經(jīng)重新評估后納入政府一般預(yù)算政府性基金預(yù)算管理，通過未來年度發(fā)行地方政府一般或?qū)ｍ梻鉀Q建設(shè)資金;還有一種是PPP合同由融資平臺公司簽署的情形，此類情況形成的債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，由融資平臺公司承擔(dān)相關(guān)債務(wù)，雙方可按照市場化方式商定提前償還或繼續(xù)履行合同，政府承擔(dān)出資人責(zé)任，支持平臺公司做大做強，保障償債能力，并加強融資平臺公司和項目公司監(jiān)管，因此類項目是準(zhǔn)公益性項目，必要時可根據(jù)具體情況按政府救濟債務(wù)規(guī)定承擔(dān)一定的救濟責(zé)任。

對真實存在的純使用者付費的PPP項目，應(yīng)杜絕一切政府付費和政府補貼，項目徹底與地方債務(wù)隔離。地方政府應(yīng)依法依規(guī)強化對項目及項目公司的監(jiān)管，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，滿足地方居民正常生活需求。

三是信息披露。首先，PPP項目批準(zhǔn)實施后要真實、準(zhǔn)確、完整、持續(xù)地向社會披露并及時更新政府方支付信息及形成的相關(guān)政府債務(wù)信息，覆蓋PPP項目全生命周期，接受項目直接參與者和社會公眾的監(jiān)督;其次，綜合披露轄區(qū)內(nèi)所有PPP項目的全部政府支付責(zé)任和相關(guān)政府債務(wù)信息，保護投資者權(quán)益;再次，及時披露PPP項目及形成的債務(wù)規(guī)范清理情況，尤其是債權(quán)債務(wù)關(guān)系變動情況，增強社會資本方信心;最后，應(yīng)在政府財政預(yù)算文件、財務(wù)報表、統(tǒng)計信息中全面透明地記錄和報告PPP項目實施帶來的政府債務(wù)和赤字，澳大利亞、加拿大、法國等國都詳細記載并披露了此類事項。

四是危機處置。在使用者付費兼有政府補貼的PPP項目中，對于融資平臺公司與社會資本方簽訂PPP合作協(xié)議的情形，政府不承擔(dān)法定償債責(zé)任，政府僅承擔(dān)出資人責(zé)任，但因此類項目是準(zhǔn)公益性項目，必要時根據(jù)具體情況政府須要給予一定的救濟。地方政府救助可以依法依規(guī)直接安排財政資金墊資償還或通過資產(chǎn)抵扣償還。但地方政府救助中確有困難的，債務(wù)人與債權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法按照市場化原則處理，可以平等協(xié)商通過債務(wù)展期等方式實施債務(wù)重組，也可以通過企業(yè)破產(chǎn)等方式處置，債務(wù)處置確實形成的損失，依法協(xié)商實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān);同時，地方政府監(jiān)督債務(wù)人加強盈利能力和優(yōu)化財務(wù)管理，統(tǒng)籌安排償債資金。強化金融機構(gòu)、中介機構(gòu)在危機處置中的專業(yè)作用，確保依法依規(guī)處置危機。

2.事中市場約束

一是加強資金管理。PPP項目資金投放前，金融機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照市場化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)控流程進行盡職調(diào)查并嚴(yán)格把關(guān)，首先，不得要求政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議，也不能以政府方出具保證資本金安全、提供最低收益的承諾函和決議作為投放依據(jù);其次，穿透看資金投向，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物、收費權(quán)增信的項目，金融機構(gòu)應(yīng)慎重提供融資，仍然要提供融資的，自行承擔(dān)相應(yīng)損失;再次，中介機構(gòu)應(yīng)發(fā)揮在信息披露、項目評價、項目監(jiān)督等方面的作用，向政府方、社會資本方、金融機構(gòu)提供客觀真實的決策依據(jù);最后，對資金已經(jīng)投放完畢的項目，要盡快依據(jù)社會資本方、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)工作報告，核定投資總量，并確認(rèn)政府相關(guān)債務(wù)。

二是配合規(guī)范清理存量隱性債務(wù)。在不真實存在的PPP項目中，PPP合同由融資平臺公司簽署且資金已經(jīng)完成投放的情形，因此類債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，靠市場機制解決，金融機構(gòu)應(yīng)加強與融資平臺公司談判溝通，將融資主體從項目公司變?yōu)槿谫Y平臺公司，補充正常融資所需抵質(zhì)押物后，繼續(xù)履行合同;不能補充的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。律師等中介機構(gòu)充分發(fā)揮在協(xié)商談判中的專業(yè)咨詢作用。

在純政府付費、使用者付費兼有政府補貼的PPP項目中，PPP合同由政府及所屬部門簽署項目的情形，會計師事務(wù)所要發(fā)揮在審定社會方投資總額中的第三方作用，客觀準(zhǔn)確地出具已完成投資量的審計報告，為政府方、社會資本方、金融機構(gòu)提供確認(rèn)政府債務(wù)的依據(jù);PPP合同由融資平臺公司簽署的情形下形成的債務(wù)算作平臺公司自身債務(wù)，靠市場機制依法解決，社會資本方應(yīng)加強與融資平臺公司談判溝通，選擇繼續(xù)履行合同的，融資平臺公司要多方面拓展資金渠道確保償債能力;選擇不繼續(xù)履行合同的，雙方可依法協(xié)商提前償還或其它處置方式。政府對融資平臺公司承擔(dān)出資人責(zé)任，支持平臺公司做大做強，保障償債能力。

在純使用者付費的PPP項目中，穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠滿足多數(shù)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，項目公司融資屬于自身債務(wù)，與政府債務(wù)無關(guān)，完全按市場化機制運行。

三是成立投融資擔(dān)保公司。廢除政府承諾函后，一些存量PPP項目，尤其是以融資平臺公司為合作方簽署協(xié)議的項目面臨著不符合社會資本方、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，可能會導(dǎo)致債務(wù)違約、債務(wù)被要求提前償還等問題。為有效應(yīng)對，地方政府可依法成立投融資擔(dān)保公司，發(fā)揮市場化增信機制作用，為原舉債行為提供擔(dān)保，緩解解決存量債務(wù)中的時間困境。

四是市場化危機處置。由融資平臺公司與社會資本方簽訂使用者付費兼有政府補貼的PPP合作協(xié)議的項目中，債務(wù)人(平臺公司)與債權(quán)人(社會資本方)應(yīng)當(dāng)依法按照市場化原則處理政府隱性債務(wù)，不要求提前償還債務(wù)，并盡可能平等協(xié)商，通過債務(wù)展期等方式實施債務(wù)重組，也可以通過企業(yè)破產(chǎn)等方式處置，債務(wù)處置確實形成的損失，依法協(xié)商實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)。強化金融機構(gòu)、中介機構(gòu)在危機處置中的責(zé)任，確保公正處置危機。

3.事中社群自律監(jiān)管

金融行業(yè)自律監(jiān)管機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會等自律組織要督促金融機構(gòu)主動配合政府廢除已經(jīng)出具的政府承諾函、不得要求地方政府新出具任何形式的承諾函;配合地方政府完成存量隱性債務(wù)的分類規(guī)范清理，最終歸類為政府債務(wù)和融資平臺公司債務(wù)兩類分類處置;安排專項業(yè)務(wù)和問題的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場核查、“雙隨機、一公開”抽查。中介機構(gòu)行業(yè)協(xié)會應(yīng)強化中介機構(gòu)在PPP各具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)流程，規(guī)避利益沖突，提供個性化和可靠性服務(wù)。

在事中，也應(yīng)以行政機制為主，通過與市場機制、社群機制的綜合運用，一方面通過廢除政府承諾函等方式，全面清理規(guī)范PPP存量隱性債務(wù)，另一方面通過政府方、社會資本方、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)的共同努力，能夠應(yīng)對分類處置PPP地方隱性債務(wù)過程中可能的危機事件。

(三) PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)事后監(jiān)管對策

1.事后行政監(jiān)管

事后對政府方的監(jiān)管，首先應(yīng)對PPP項目中違法違規(guī)出具政府承諾函、虛構(gòu)PPP項目變相舉借債務(wù)、把產(chǎn)生政府債務(wù)的PPP項目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務(wù)不得力的政府部門、部門負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人及融資平臺公司、負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員共同問責(zé)，根據(jù)具體情況給予批評、警告、記過、不得提拔等行政處罰;其次，對前述三種情況中造成較為嚴(yán)重后果、惡劣影響的不當(dāng)行為，要嚴(yán)肅問責(zé)、終身問責(zé)，必要時通過不得提拔、行政撤職、辭退等方式處罰;再次，對于危機處置過程中，通過政府救助、財政墊付、政府補貼等方式先行墊付的資金，要依法依規(guī)追償;最后，對于利用PPP項目“尋租”收受賄賂、財務(wù)造假等行為，要依法追究責(zé)任人法律責(zé)任。

事后對社會資本方的監(jiān)管，以堅持不增加任何形式的政府債務(wù)為原則，不接受社會資本方提出的任何可能增加政府債務(wù)的PPP方案，同時建立社會資本方黑名單機制，禁止名單上的主體及負(fù)責(zé)人參與當(dāng)?shù)豍PP項目，對于利用PPP項目賄賂、弄虛作假等違法行為要依法追究機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任。事后對中介機構(gòu)的監(jiān)管，應(yīng)督促其堅持執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有效識別增加任何政府債務(wù)的PPP方案，建立舉債黑名單機制，禁止名單上的機構(gòu)和業(yè)務(wù)人員參與PPP項目。

2.事后市場約束

事后社會資本方、中介機構(gòu)對政府方的約束，應(yīng)立足建立PPP項目的“黑名單”機制，對于經(jīng)論證、分析、評價后明顯不符合PPP標(biāo)準(zhǔn)的項目，尤其是可能增加政府債務(wù)的項目，應(yīng)拒絕政府方不合理要求，公開披露相關(guān)項目信息;同時監(jiān)督舉報為主，對于政府方違法違規(guī)行為、項目信息不實的，及時在行業(yè)內(nèi)通報。

3.事后社群自律監(jiān)管

事后對地方融資平臺公司參與PPP項目的自律管理，應(yīng)堅持公司、項目負(fù)責(zé)人同時自律處罰的原則，應(yīng)對PPP項目中違法違規(guī)要求政府出具承諾函、虛構(gòu)PPP項目變相舉借債務(wù)、把產(chǎn)生政府債務(wù)的PPP項目入庫、規(guī)范清理PPP隱性政府債務(wù)不得力的融資平臺公司、負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)人員共同問責(zé)，根據(jù)具體情況給予批評、警告、譴責(zé)、從業(yè)禁止等自律處罰;其次，對前述四種情況中造成較為嚴(yán)重后果、惡劣影響的不當(dāng)行為，應(yīng)在一段時間內(nèi)暫停其舉借債務(wù);再次，對于利用PPP項目“尋租”收受賄賂、財務(wù)造假等行為，要依法追究責(zé)任人刑事責(zé)任。對于因違反執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如盡職調(diào)查不充分、報告存在與事實不一致、虛假報告等情況，導(dǎo)致政府債務(wù)的中介機構(gòu)行為，對中介機構(gòu)、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人共同自律處罰，行業(yè)協(xié)會采取自律懲戒處罰后，及時報告各金融監(jiān)管機構(gòu)和其他自律組織，限制其開展PPP業(yè)務(wù)。事后社會資本方之間的約束、中介機構(gòu)之間的約束、社會資本方與中介機構(gòu)之間的約束，應(yīng)以PPP合規(guī)性、是否增加債務(wù)為立足點，通過同業(yè)舉報、內(nèi)部人舉報機制，杜絕增加政府債務(wù)的違背標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)業(yè)行為，及時在行業(yè)內(nèi)通報，限制其開展PPP業(yè)務(wù)。

總之，在事后階段，通過行政懲戒、市場懲戒、自律懲戒等方式，明確行政處罰、刑事處罰、黑名單、業(yè)務(wù)限制等處罰事項，實現(xiàn)事后“善管”。

五、結(jié)論

經(jīng)PPP導(dǎo)致的隱性地方債務(wù)監(jiān)管“善管”框架分析后本文認(rèn)為，在事前、事中、事后通過行政機制、市場機制、社群機制的綜合配置，在隱性債務(wù)的監(jiān)管上實現(xiàn)了機制的協(xié)同和監(jiān)管主體行為的協(xié)同，能較好地實現(xiàn)隱性地方政府債務(wù)的“善管”。事前監(jiān)管階段，三種機制共同的作用重點是定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)則、定規(guī)矩;事中階段，三種機制共同的作用重點是通過現(xiàn)場、非現(xiàn)場的檢查核查，確保標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、規(guī)矩的遵守和執(zhí)行;事后階段，三種機制分別通過行政懲戒、市場懲戒、社群懲戒實現(xiàn)聯(lián)合懲戒。鑒于隱性債務(wù)的特殊特點，事前、事中、事后的監(jiān)管都是以行政機制為主，輔之以市場機制和社群機制，以協(xié)同共治的精神進行監(jiān)管。

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