基于功能點(diǎn)方法的信息化項(xiàng)目費(fèi)用評(píng)估工作創(chuàng)新

摘要：當(dāng)下，國(guó)內(nèi)電子政務(wù)軟件工程建設(shè)如火如荼，投資規(guī)模日趨增速。然而，如何科學(xué)有效地度量軟件工程項(xiàng)目費(fèi)用一直困擾著政務(wù)系統(tǒng)決策者和管理者。盡管2019年7月1日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）開始正式實(shí)施，但在政務(wù)領(lǐng)域，能夠落地實(shí)施該國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐案例很少。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已探索開展電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估工作，是國(guó)內(nèi)最早對(duì)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的政府機(jī)構(gòu)，至今已取得了初步成效。本文在對(duì)國(guó)內(nèi)軟件工程費(fèi)用評(píng)估現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法和體系的探索實(shí)踐研究，力圖為國(guó)內(nèi)其他政府的信息化項(xiàng)目費(fèi)用評(píng)估及管理工作提供借鑒。

本文摘自工信部主辦的國(guó)家級(jí)信息化雜志《中國(guó)信息化》2020年6月期

作者：李飛遠(yuǎn) 蘇州工業(yè)園區(qū)科技和信息化局副局長(zhǎng)

孫偉曄 蘇州工業(yè)園區(qū)大數(shù)據(jù)管理中心資源開發(fā)處處長(zhǎng)

陶文文 暢享網(wǎng)主編

十九屆四中全會(huì)以來(lái)，習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，其重要論述包括“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。在此背景下，近年來(lái)，我國(guó)軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模保持較快增長(zhǎng)，2018年僅電子政務(wù)市場(chǎng)規(guī)模就約為3134億元，同比增長(zhǎng)15.1%。據(jù)工信部最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：2019年，我國(guó)軟件業(yè)完成軟件業(yè)務(wù)收71768億元，同比增15.4%，利潤(rùn)總額9362億元，同比增長(zhǎng)9.9%。2019年全國(guó)軟件業(yè)綜合發(fā)展指數(shù)為128.9，比上年上升8.6個(gè)分值，高出近四年平均上升幅度1.4個(gè)分值。

然而，面對(duì)如此龐大的產(chǎn)業(yè)，國(guó)內(nèi)大多數(shù)企事業(yè)單位在軟件工程項(xiàng)目中的費(fèi)用評(píng)估問(wèn)題一直沒有得到根本解決。因電子政務(wù)領(lǐng)域的信息化項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化程度低，項(xiàng)目目標(biāo)變更較大等問(wèn)題，使得政務(wù)領(lǐng)域的信息化管理者始終被一些難題困擾著，例如：如何評(píng)估軟件開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模？如何為開發(fā)性的軟件工程定價(jià)？如何衡量軟件開發(fā)者的工作量及效率？如何提供科學(xué)的項(xiàng)目費(fèi)用預(yù)算為決策服務(wù)?2019年7月1日，《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)金融、電信等行業(yè)取得了一定的應(yīng)用效果，但是不可避免地存在與不同行業(yè)、不同場(chǎng)景、不同階段、不同角色下的企事業(yè)單位自身軟件工程費(fèi)用評(píng)估現(xiàn)狀不相適應(yīng)的問(wèn)題。

蘇州工業(yè)園區(qū)是全國(guó)首個(gè)開展開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)的區(qū)域，其電子政務(wù)經(jīng)過(guò)多年投入和持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為全國(guó)具有影響力的示范性工程。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已經(jīng)開展軟件開發(fā)成本度量工作，是全國(guó)首個(gè)先于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》發(fā)布之前就開始積極探索軟件工程費(fèi)用評(píng)估之路的地方性政府機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)近三年的不斷探索、調(diào)研和驗(yàn)證，蘇州工業(yè)園區(qū)已初步形成了一套具有園區(qū)特色的軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系。在該體系的支撐下，截至目前，園區(qū)已評(píng)估100多項(xiàng)政務(wù)信息化項(xiàng)目，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，節(jié)省了近10%政務(wù)預(yù)算。其在財(cái)政資金的精細(xì)化、科學(xué)化、體系化管理方面取得了現(xiàn)實(shí)效果，對(duì)全國(guó)政務(wù)信息化資金管理工作具有借鑒和示范意義。

一、蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程引入費(fèi)用評(píng)估機(jī)制的原因

當(dāng)前，軟件工程項(xiàng)目金額憑經(jīng)驗(yàn)拍腦袋，專家評(píng)審會(huì)流于形式，軟件開發(fā)過(guò)程“燈下黑”、“黑盒子”，是國(guó)內(nèi)政務(wù)信息化的普遍現(xiàn)象?！癐T投資黑洞”、“IT項(xiàng)目泥潭”時(shí)有出現(xiàn)，這已成為政務(wù)信息化資金管理、項(xiàng)目管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的公認(rèn)老大難問(wèn)題。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和新一代信息技術(shù)的應(yīng)用浪潮，以及進(jìn)行內(nèi)部管理、對(duì)外服務(wù)和社會(huì)治理的新時(shí)代需求，蘇州工業(yè)園區(qū)加大了每年信息化資金的投入。然而，在軟件工程項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、立項(xiàng)、招投標(biāo)、項(xiàng)目結(jié)算、項(xiàng)目評(píng)價(jià)等活動(dòng)中，軟件造價(jià)的問(wèn)題也一直沒有得到很好解決，這成為制約園區(qū)信息化水平發(fā)展的障礙。

面對(duì)這個(gè)業(yè)內(nèi)痛點(diǎn)，2018年12月28日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布2018年第17號(hào)中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公告，批準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，標(biāo)準(zhǔn)號(hào)為GB/T36964-2018，并于2019年7月1日正式實(shí)施。盡管該標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)內(nèi)的軟件開發(fā)成本度量指明了方向，但是該國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)用在金融機(jī)構(gòu)和大型軟件開發(fā)企業(yè)，同時(shí)通過(guò)查詢國(guó)內(nèi)的公開數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)可以借鑒的政務(wù)領(lǐng)域軟件工程費(fèi)用評(píng)估的成功實(shí)踐案例基本屬于空白。

自2017年起，蘇州工業(yè)園區(qū)陸續(xù)發(fā)布了《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項(xiàng)目資金管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項(xiàng)目工程管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，要求對(duì)在建信息化項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際費(fèi)用評(píng)估和結(jié)算，對(duì)新立項(xiàng)信息化項(xiàng)目提出預(yù)算建議。園區(qū)在信息化預(yù)算、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的管理機(jī)制方面進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，需要找到一種科學(xué)、合理、透明的定量評(píng)價(jià)方法，需要找到一種利用資金“指揮棒”提高軟件工程效率的模式。

面對(duì)著業(yè)內(nèi)無(wú)成功范例可以借鑒和參考，面對(duì)著國(guó)家及園區(qū)對(duì)政務(wù)資金使用規(guī)范要求的日益提高，2017年園區(qū)開始積極探索電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估工作的有效途徑，即依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)對(duì)軟件工程項(xiàng)目進(jìn)行費(fèi)用評(píng)估，建立一套基于蘇州工業(yè)園區(qū)信息化項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)及估算模型的軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系，從而把眾多軟件工程的需求說(shuō)清楚，目標(biāo)說(shuō)清楚，過(guò)程說(shuō)清楚，提高政務(wù)資金使用效益，最終促進(jìn)蘇州工業(yè)園區(qū)政務(wù)信息化資金管理水平的提升。

二、蘇州工業(yè)園區(qū)對(duì)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法的選擇

目前，我國(guó)的軟件工程費(fèi)用評(píng)估實(shí)踐還處于比較初級(jí)和零散的狀態(tài)，大部分組織主要采用主觀經(jīng)驗(yàn)方法來(lái)評(píng)估軟件成本。盡管國(guó)內(nèi)有些大型銀行、保險(xiǎn)等組織建立了基于功能點(diǎn)方法的較為完整的軟件成本評(píng)估體系，但仍然處于不斷完善的過(guò)程之中。從整體上看，我國(guó)軟件行業(yè)的成本評(píng)估實(shí)踐的方法包括：預(yù)算倒推法、專家決策法、工作分解法、代碼行評(píng)價(jià)法、數(shù)據(jù)庫(kù)表法、函數(shù)數(shù)量法、故事點(diǎn)法、用例點(diǎn)法、對(duì)象點(diǎn)法、功能點(diǎn)法等。

預(yù)算倒推法、專家決策法和工作分解法的應(yīng)用較為普遍。預(yù)算倒推法即根據(jù)給定的軟件預(yù)算反推軟件的成本，這種方法非常有可能導(dǎo)致軟件項(xiàng)目預(yù)算“先天不足”。而在專家經(jīng)驗(yàn)法中經(jīng)常遇到“外行評(píng)估內(nèi)行”的情形。工作分解法即化整體為部分，對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行分解，再依據(jù)內(nèi)部專家經(jīng)驗(yàn)得到成本數(shù)據(jù)，然而在項(xiàng)目初期，很難把項(xiàng)目細(xì)節(jié)全部梳理清楚。

代碼行評(píng)價(jià)法、數(shù)據(jù)庫(kù)表、函數(shù)數(shù)量等方法都是從開發(fā)者角度出發(fā)的評(píng)估方法，優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單、實(shí)施容易，但缺點(diǎn)是不容易在項(xiàng)目干系人之間達(dá)成一致，往往會(huì)引起較多分歧。由于這些方法更多依賴了技術(shù)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，所以大多局限于軟件開發(fā)團(tuán)隊(duì)內(nèi)部。

如果要在業(yè)務(wù)部門與開發(fā)部門、甲方與乙方等外部組織中，對(duì)軟件開發(fā)項(xiàng)目的工期或費(fèi)用等關(guān)鍵項(xiàng)目因素達(dá)成一致，則需要從業(yè)務(wù)視角出發(fā)。故事點(diǎn)、用例點(diǎn)法、對(duì)象點(diǎn)和功能點(diǎn)法就是從用戶角度出發(fā)的費(fèi)用評(píng)估方法，它們都是對(duì)軟件項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行評(píng)價(jià)與估算，但這幾種方法在評(píng)估的有效性和應(yīng)用難度上卻具有差異，具體如圖。

通過(guò)調(diào)研分析和綜合對(duì)比，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)現(xiàn)：功能點(diǎn)方法是通過(guò)識(shí)別內(nèi)外部邏輯文件及功能的方式評(píng)估軟件工程的規(guī)模、工作量及費(fèi)用。該方法與軟件開發(fā)技術(shù)無(wú)關(guān)，不受不同評(píng)估人員的主觀因素影響，比預(yù)算倒退方法和專家經(jīng)驗(yàn)法更具有科學(xué)依據(jù)；且2019年7月正式頒布執(zhí)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）就是使用功能點(diǎn)法，該方法可在今后的推廣上更具說(shuō)服力。同時(shí)，功能點(diǎn)方法簡(jiǎn)單易用，還可以結(jié)合園區(qū)實(shí)際進(jìn)行本地化調(diào)整。綜上，鑒于功能點(diǎn)的科學(xué)性、權(quán)威性、適用性和可操作性，蘇州工業(yè)園區(qū)最終選擇其為園區(qū)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估的主體方法，這四點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)也成為了園區(qū)建立評(píng)估體系過(guò)程中考慮的重要因素。

三、蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性建立的軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系

（一）園區(qū)軟件工程費(fèi)用評(píng)估的核心思路

蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估工作是以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）為核心依據(jù)，主體采用功能點(diǎn)方法，并結(jié)合園區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)不同類型項(xiàng)目管理思路及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并對(duì)功能點(diǎn)方法進(jìn)行本地化優(yōu)化，逐步建立園區(qū)個(gè)性化評(píng)估方法和指標(biāo)。同時(shí)，園區(qū)制定分階段、分類型的費(fèi)用評(píng)估指引，對(duì)園區(qū)軟件工程費(fèi)用做到全覆蓋的第三方評(píng)估，再綜合運(yùn)用專家決策法進(jìn)行交叉驗(yàn)證。適用階段為項(xiàng)目預(yù)算階段、項(xiàng)目決算階段和項(xiàng)目后評(píng)估階段。適用項(xiàng)目類型包括新開發(fā)及迭代開發(fā)類、產(chǎn)品實(shí)施類、數(shù)據(jù)類、綜合類等，也包括運(yùn)維服務(wù)類、運(yùn)營(yíng)服務(wù)類、研究咨詢類、性能優(yōu)化類等。評(píng)估的基本流程為提出項(xiàng)目需求、確定評(píng)估項(xiàng)目及派發(fā)評(píng)估任務(wù)、第三方費(fèi)用評(píng)估、專家組評(píng)審等階段，對(duì)于存在分歧的問(wèn)題，還通過(guò)澄清及溝通會(huì)等方式解決。

（二）園區(qū)軟件工程費(fèi)用評(píng)估的基本方法

根據(jù)園區(qū)各單位申報(bào)的軟件工程項(xiàng)目實(shí)際所處階段及提供的相關(guān)文件描述，判斷該項(xiàng)目的所屬類型，不同類型的評(píng)估方法具有差異。例如，開發(fā)類項(xiàng)目按照功能點(diǎn)方法進(jìn)行評(píng)估；研究咨詢類項(xiàng)目采用模塊拆分和專家法相結(jié)合的方式進(jìn)行評(píng)估；綜合類項(xiàng)目需將不同類型進(jìn)行拆分，按相應(yīng)的費(fèi)用評(píng)估方法進(jìn)行計(jì)算，然后匯總。以下以軟件開發(fā)項(xiàng)目和運(yùn)營(yíng)、運(yùn)維服務(wù)類為例，概述評(píng)估方法：

軟件開發(fā)類項(xiàng)目是園區(qū)項(xiàng)目的主體類型，其費(fèi)用由直接人力成本、直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本組成。直接人力成本根據(jù)項(xiàng)目不同的階段采用概算或者詳算的方式，評(píng)估步驟為：第一步估算規(guī)模；第二步調(diào)整規(guī)模；第三步估算工作量；第四步估算費(fèi)用；第五步評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)工期[《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018）[M].北京：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，2018-12-28]。各步驟的計(jì)算公式是基于國(guó)內(nèi)覆蓋了電子政務(wù)、金融、電信、制造等行業(yè)16569套高可信度數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立的數(shù)據(jù)模型，來(lái)源于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》（GB/T36964-2018），但調(diào)整因子的設(shè)置和取值是根據(jù)園區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況設(shè)置。對(duì)于直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本，根據(jù)項(xiàng)目的具體情況采用市場(chǎng)價(jià)格參考的方式進(jìn)行評(píng)估。

運(yùn)營(yíng)服務(wù)類項(xiàng)目的費(fèi)用評(píng)估是以申報(bào)單位申報(bào)的工作內(nèi)容及工作量為主要依據(jù)，采用概算的方式，具體步驟為：第一步估算工作內(nèi)容；第二步估算工作量；第三步估算人員要求及數(shù)量，第四步估算費(fèi)用。運(yùn)維服務(wù)類項(xiàng)目與運(yùn)營(yíng)服務(wù)類項(xiàng)目的費(fèi)用評(píng)估過(guò)程類似，但是根據(jù)對(duì)服務(wù)人員要求的不同，其工資水平的市場(chǎng)差異會(huì)帶來(lái)費(fèi)用的差異。

（三）個(gè)性化指標(biāo)和調(diào)整因子的設(shè)置及取值

根據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)政務(wù)信息化項(xiàng)目的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，設(shè)置園區(qū)個(gè)性化的計(jì)算指標(biāo)和取值，是本方法能夠在園區(qū)快速有效落地實(shí)施的重要原因。園區(qū)的個(gè)性化指標(biāo)及取值內(nèi)容包括規(guī)模調(diào)整因子（CF）、開發(fā)平臺(tái)/語(yǔ)言調(diào)整因子（RDF）、業(yè)務(wù)領(lǐng)域調(diào)整因子（BD）、應(yīng)用類型調(diào)整因子（AT）等，這些調(diào)整因子會(huì)針對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)調(diào)節(jié)。蘇州工業(yè)園區(qū)基準(zhǔn)生產(chǎn)率（PDR）、蘇州工業(yè)園區(qū)人力成本費(fèi)率（F2）的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)也將根據(jù)工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究院發(fā)布的《中國(guó)軟件行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)》進(jìn)行每年度調(diào)整。

同時(shí)，園區(qū)還根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)新性地設(shè)立了調(diào)整因子。例如，針對(duì)不同終端的工作量問(wèn)題，園區(qū)單獨(dú)設(shè)立了調(diào)整因子ZD（不同終端調(diào)整因子），其取值來(lái)源于蘇州市業(yè)內(nèi)專家們的綜合評(píng)定；針對(duì)非功能點(diǎn)方法可以估算的項(xiàng)目設(shè)立了調(diào)整因子FGN，其主要是調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)服務(wù)類項(xiàng)目和部門對(duì)接、協(xié)調(diào)工作較多的項(xiàng)目，這些調(diào)整因子是在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中尚未提及的。

（四）園區(qū)軟件工程費(fèi)用評(píng)估機(jī)制的建立

為了保證園區(qū)軟件工程費(fèi)用評(píng)估工作工作的可持續(xù)和可發(fā)展，園區(qū)還建立了一系列管理機(jī)制包括評(píng)估管理工作、宣貫培訓(xùn)、創(chuàng)新發(fā)展、建立基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)等。通過(guò)多種渠道對(duì)軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法及實(shí)施情況進(jìn)行宣傳推廣，對(duì)園區(qū)建設(shè)單位、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行軟件工程費(fèi)用評(píng)估的培訓(xùn)，都可以更好地提高園區(qū)相關(guān)人員對(duì)信息化項(xiàng)目資金管理的意識(shí)和預(yù)算編制能力。第三方費(fèi)用評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的費(fèi)用評(píng)估報(bào)告則作為項(xiàng)目審計(jì)、預(yù)算安排和完善預(yù)算管理的重要依據(jù)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)也是園區(qū)軟件費(fèi)用評(píng)估體系中的重要一環(huán)，園區(qū)每年還對(duì)軟件工程費(fèi)用評(píng)估工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

四、蘇州工業(yè)園區(qū)形成的軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系的特點(diǎn)

通過(guò)上述分析可以看出，蘇州工業(yè)園區(qū)的軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系及其方法在全國(guó)的政務(wù)領(lǐng)域具有可借鑒意義，它的特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：第一是具有科學(xué)性。該體系的主體方法是以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，從用戶視角出發(fā)，定義明確、便于計(jì)算，不同計(jì)算者的計(jì)算結(jié)果誤差在10%以內(nèi)，與其他方法相比可量化、可追溯。二是普適性。其適用于各種不同類型的項(xiàng)目，也適合項(xiàng)目的不同階段，具有應(yīng)用范圍的普遍性。其三具有創(chuàng)新性。該方法根據(jù)園區(qū)及蘇州市在軟件開發(fā)效率、人力成本水平、政務(wù)信息化架構(gòu)等實(shí)際情況，及園區(qū)對(duì)不同類型項(xiàng)目的管理思路及面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，確定園區(qū)個(gè)性化評(píng)估方法和指標(biāo)。最后，該方法可迭代。依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代軟件工程特點(diǎn)，結(jié)合評(píng)估實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，園區(qū)不斷調(diào)整園區(qū)軟件工程費(fèi)用評(píng)估個(gè)性化計(jì)算指標(biāo)，方法和體系也在不斷調(diào)整和優(yōu)化。

通過(guò)比較和分析可以看出，園區(qū)的軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法與傳統(tǒng)的軟件工程費(fèi)用計(jì)算方法相比是具有差異的，主要包括：

1、概念不同：園區(qū)方法中的“人月”和“功能點(diǎn)”與傳統(tǒng)方法的概念、邏輯及顆粒度都不同。兩者都是量化項(xiàng)目規(guī)模的指標(biāo)，但是園區(qū)方法的“功能點(diǎn)”是規(guī)模的度量單位，而傳統(tǒng)的概念中“人月”主要是指工作量。

2、依據(jù)不同：園區(qū)方法中的各調(diào)整因子和取值都有國(guó)家或行業(yè)依據(jù)。如，功能點(diǎn)耗時(shí)率的數(shù)值取自工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究院發(fā)布的《中國(guó)軟件行業(yè)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)》，而傳統(tǒng)方法主要依據(jù)經(jīng)驗(yàn)。

3、視角不同：園區(qū)方法主要是從用戶視角（即業(yè)務(wù)價(jià)值）出發(fā)，不依賴開發(fā)和技術(shù)，首先對(duì)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行分析和度量，進(jìn)而估算費(fèi)用，而傳統(tǒng)方法大多站在技術(shù)開發(fā)的角度，先估算工作量，再估算費(fèi)用。

五、蘇州工業(yè)園區(qū)采取該費(fèi)用評(píng)估方法后的初步成果與成效

經(jīng)過(guò)將近三年的實(shí)戰(zhàn)演練及反復(fù)驗(yàn)證和優(yōu)化，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性地探索出一套具有園區(qū)特色的軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法和體系，完善了《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程成本度量管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程成本度量指引》、《蘇州工業(yè)園區(qū)軟件工程成本度量服務(wù)項(xiàng)目管理制度細(xì)則》等指導(dǎo)性文件。

蘇州工業(yè)園區(qū)在政務(wù)信息化項(xiàng)目費(fèi)用評(píng)審工作中，引入軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法，倒逼項(xiàng)目方案優(yōu)化，通過(guò)第三方出具的軟件工程費(fèi)用評(píng)估報(bào)告，確定項(xiàng)目預(yù)算范圍，同時(shí)結(jié)合專家評(píng)審，最終確定項(xiàng)目預(yù)算，此流程及方法目前已在園區(qū)各個(gè)部門達(dá)成共識(shí)，并在有效使用財(cái)政資金、提高項(xiàng)目方案水平方面取得了現(xiàn)實(shí)效果，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，科學(xué)地評(píng)估信息化項(xiàng)目費(fèi)用，客觀地、有說(shuō)服力地節(jié)省了財(cái)政預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年蘇州工業(yè)園區(qū)使用該方法評(píng)估的軟件工程項(xiàng)目數(shù)量達(dá)96個(gè)，項(xiàng)目類型包括軟件開發(fā)、系統(tǒng)運(yùn)維、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、硬件采購(gòu)、開發(fā)與運(yùn)營(yíng)結(jié)合五類。園區(qū)最終批復(fù)了22個(gè)部門的70個(gè)信息化項(xiàng)目，預(yù)算節(jié)約率為9.5%。

其次，各業(yè)務(wù)部門的項(xiàng)目方案編制水平大幅度提高。例如，在預(yù)算費(fèi)用評(píng)審過(guò)程中，70%的項(xiàng)目方案需要走澄清，40%的方案需要退回補(bǔ)充材料。通過(guò)費(fèi)用評(píng)估機(jī)制，倒逼項(xiàng)目建設(shè)單位將業(yè)務(wù)想明白、將需求說(shuō)清楚，立項(xiàng)方案從良莠不齊邁向整齊劃一方向邁進(jìn)。

再次，政務(wù)信息化項(xiàng)目的費(fèi)用細(xì)化且透明。采用功能點(diǎn)方法、配套調(diào)整因子和相關(guān)費(fèi)用計(jì)算，放在陽(yáng)光下將詳細(xì)費(fèi)用列出來(lái)，建設(shè)單位、預(yù)算管理單位、費(fèi)用評(píng)估機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方有了共同討論的基礎(chǔ)。

最后，產(chǎn)出的費(fèi)用評(píng)估報(bào)告為專家組評(píng)審提供了科學(xué)依據(jù)。召開專家評(píng)審會(huì)時(shí)，在有限的評(píng)估時(shí)間內(nèi)，專家可以使用費(fèi)用評(píng)估報(bào)告，輔助進(jìn)行專家判斷和決策。通過(guò)交叉驗(yàn)證，園區(qū)電子政務(wù)軟件工程項(xiàng)目的費(fèi)用愈加趨于真實(shí)。同時(shí)，費(fèi)用評(píng)估也為事后審計(jì)提供了科學(xué)的計(jì)算依據(jù)，提高了財(cái)政審計(jì)工作的精細(xì)度。

六、總結(jié)與展望

通過(guò)對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估的實(shí)踐分析可以發(fā)現(xiàn)：其在統(tǒng)籌安排政務(wù)信息化資金預(yù)算，提高資金使用效率方面，創(chuàng)造了國(guó)內(nèi)政務(wù)信息化資金管理的新方法和新模式。園區(qū)優(yōu)化設(shè)計(jì)的電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估方法及體系對(duì)國(guó)內(nèi)政務(wù)信息化預(yù)算管理帶來(lái)了一定的理論和實(shí)踐價(jià)值。園區(qū)落地實(shí)施的項(xiàng)目需求前期溝通論證、多方意見反饋、項(xiàng)目方案優(yōu)化、第三方費(fèi)用評(píng)估、專家組綜合評(píng)審、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的閉環(huán)工作流程，為解決政府信息化預(yù)算過(guò)高及相關(guān)管理瓶頸提供了思路，也為其他類似的政府信息化資金管理工作的改進(jìn)和提升提供了借鑒。

習(xí)近平曾指出：要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。下一步，蘇州工業(yè)園區(qū)將進(jìn)一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)不斷積累第三方的費(fèi)用評(píng)估結(jié)果，建立園區(qū)自己的電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)還將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)納入到電子政務(wù)軟件工程費(fèi)用評(píng)估體系當(dāng)中，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不佳的項(xiàng)目采取相應(yīng)措施，真正建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)預(yù)算決策。

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