美國網(wǎng)絡中立天平傾斜 數(shù)字強國競爭為運營商加碼

美國當?shù)貢r間12月14日，聯(lián)邦通信委員會（FCC）舉行會議，就是否廢除2015年奧巴馬政府時期制定的“網(wǎng)絡中立”法規(guī)（《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》）進行了公開投票，最終FCC以3比2的投票通過了廢除決定。美國網(wǎng)絡中立政策再次反轉。不可否認，美國“網(wǎng)絡中立”政策反復的背后有各利益相關方的博弈，但政策的搖擺，也脫離不了ICT行業(yè)發(fā)展至今通信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)力量對比的變化，是管制者對通信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展態(tài)勢的重新判斷。

“網(wǎng)絡中立”政策在美國幾經(jīng)反轉

美國曾在2011年8月實施過一版“網(wǎng)絡中立指令”，但由于受到美國大型電信運營商Verizon公司的起訴，2014年1月15日，這版《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》被美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決。這是美國自實施網(wǎng)絡中立指令以來，傳統(tǒng)電信運營商在相關訴訟中的首次勝利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版網(wǎng)絡中立法規(guī)草案。根據(jù)該草案，擁有寬帶基礎設施的服務商有望據(jù)此向使用其網(wǎng)絡的內容服務商收取費用。但是，2014年11月，時任美國總統(tǒng)奧巴馬的一番表態(tài)再次改變了美國網(wǎng)絡中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設立互聯(lián)網(wǎng)“快車道”，并將寬帶服務重新定義為公共服務。2015年2月26日，F(xiàn)CC投票通過了最新版的“網(wǎng)絡中立”管制方案，被稱為迄今最嚴格的“網(wǎng)絡中立”方案。寬帶接入從采取寬松管制的“信息服務”劃歸為需要進行嚴管的“電信服務”，接受更嚴格的管制。具體來說，就是“不得屏蔽，不得限制，不得提供有償?shù)牟町惢尤敕?rdquo;的“三不”原則，并且首次提出該規(guī)定對于固網(wǎng)和移動網(wǎng)絡同等適用。

2017年1月20日，特朗普正式就任美國總統(tǒng)。在特朗普時代開啟的同時，美國“網(wǎng)絡中立”的反轉也同步開始。在4月發(fā)布推翻2015年“網(wǎng)絡中立”法案的建議書后，最終迎來此次對現(xiàn)行“網(wǎng)絡中立”法規(guī)的廢除。

互聯(lián)網(wǎng)強國的網(wǎng)絡接入之痛

近年來，引領全球互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟風潮的美國，在電信基礎設施建設方面卻被逐漸落下。據(jù)FCC發(fā)布的2016年《寬帶進展報告》顯示，美國仍有10%地區(qū)的人口不能接入寬帶互聯(lián)網(wǎng)，超過3400萬美國人沒能用上速率達到25Mbps的固定寬帶。其中非城鎮(zhèn)用戶中沒有接入寬帶的比例高達39%。究其原因，就是現(xiàn)有的投資回報比不足以在商業(yè)層面刺激電信運營企業(yè)積極進行網(wǎng)絡投資，特別是解決偏遠地區(qū)網(wǎng)絡接入的投資。

事實上，因政策限制影響國家寬帶發(fā)展，拖累數(shù)字化時代國家競爭力的前車之鑒歷歷在目。由于擔心投巨資建設新一代高速網(wǎng)絡被迫開放，投資難以獲得有效回報，德國電信2006年選擇“暫?；蜓舆t網(wǎng)絡升級”，而這一耽擱使得德國錯失了光網(wǎng)發(fā)展的黃金十年。這一事件引發(fā)的直接后果就是德國的光纖網(wǎng)絡發(fā)展的嚴重滯后。根據(jù)知名咨詢公司Tele-Geography提供的數(shù)據(jù)，截至2016年年底，德國光纖用戶占全部固定寬帶用戶的比例僅為1.81%，顯著低于英國（5.35%）、法國（7.9%）、意大利（15.97%）等近鄰，相比之下，中國的光纖用戶占比同期已高達76.6%。

8月8日，F(xiàn)CC公布的新“寬帶網(wǎng)絡”標準提案公告將現(xiàn)行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的寬帶標準下調到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。這一做法就是為了提升電信運營商在偏遠地區(qū)部署寬帶網(wǎng)絡的積極性。

正如FCC現(xiàn)任主席阿基特·帕伊所言：“消費者在互聯(lián)網(wǎng)接入方面的問題從來都不是寬帶服務提供商屏蔽內容的訪問，而一直都是他們根本無法接入網(wǎng)絡。”

“還我免費互聯(lián)網(wǎng)” 互聯(lián)網(wǎng)公司也應有擔當

在FCC投票后，有“網(wǎng)絡中立”的支持者在Twitter上寫出“互聯(lián)網(wǎng)已死”這類激進之語。但事實上，此次美國廢除現(xiàn)行“網(wǎng)絡中立”規(guī)定并不會對美國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)帶來顛覆性的影響。已經(jīng)深入人心的互聯(lián)網(wǎng)免費模式并不會因為廢除現(xiàn)行“網(wǎng)絡中立”規(guī)定而被顛覆，廢除現(xiàn)行“網(wǎng)絡中立”規(guī)定更多的是對互聯(lián)網(wǎng)巨頭OTT模式拒絕為流量買單行為的制衡，是對運營商與互聯(lián)網(wǎng)公司是上下游合作而不是替代關系的明確。

此外，如今電信行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的力量對比已今非昔比。在奧巴馬政府統(tǒng)治下，美國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)經(jīng)歷了近十年的高速發(fā)展。從今年的《財富》500強榜單上看，美國三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭亞馬遜、谷歌母公司Alphabet和Facebook全部進入前100名，其中市值最低的Facebook，市值也高達4105.22億美元，比在榜單中排名最高的電信公司AT&T 2556.99億美元的市值高出60%，而三家中市值最高的Alphabet，市值更是高達5794.26億美元。

因此，對于消費者團體喊出的“還我免費互聯(lián)網(wǎng)”的呼聲，今后互聯(lián)網(wǎng)公司有實力也應該承擔更多的責任。

“輕管制”讓電信業(yè)數(shù)字經(jīng)濟添更大助力

盡管網(wǎng)絡中立一直以來沒有明確的定義，但對其進行監(jiān)管的尺度根本在于對互聯(lián)網(wǎng)接入服務屬性的劃分。美國現(xiàn)行的“網(wǎng)絡中立”對互聯(lián)網(wǎng)接入實施“嚴厲的、公共事業(yè)式的監(jiān)管”，而此次FCC在聲明中明確表示，寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“信息服務”，而移動寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“私人移動服務”，不再被當作公共事業(yè)。

帕伊認為，通過不同的帶寬和服務優(yōu)先級獲取不同水平的收入，是寬帶服務提供商的基本權利。以開放互聯(lián)網(wǎng)的名義，禁止寬帶服務提供商獲取差異化服務收入，這實際上徹底封死了寬帶服務提供商逐步通過技術創(chuàng)新獲取增量收入的動力，對通信行業(yè)的發(fā)展會帶來很大的負面影響。

的確，在提及普遍服務時，電信基礎設施被視為和電力、燃氣、自來水一樣的公共基礎設施，但是北京郵電大學教授呂廷杰認為，電信基礎設施也有其特殊性。他說，美國許多專家認為基礎電信業(yè)不同于自來水和電力部門，其頻繁的技術升級換代加速了折舊，而這又是提高產(chǎn)業(yè)效率（降價提速）所必需的。加之其類似于鐵路不同于公路的“網(wǎng)業(yè)不可分性”，故必須保證其有足夠的利潤空間。

帕伊此前公開闡述對于未來互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的看法時指出，《1996年電信法》中的重要措施之一，就是為了保護生機勃勃和自由競爭的市場，必須打破原有的聯(lián)邦監(jiān)管，以低干涉監(jiān)管策略取而代之。“2015年，……那個決定是錯誤的，抑制了建設和擴建寬帶網(wǎng)的投資，抑制了創(chuàng)新。”按照帕伊提出的“恢復互聯(lián)網(wǎng)自由令”，“聯(lián)邦政府將停止對互聯(lián)網(wǎng)的微觀管理”，取而代之的是，F(xiàn)CC只會要求互聯(lián)網(wǎng)服務提供商保證采取的措施透明，以便消費者可以買到最適合他們的服務，企業(yè)和中小企業(yè)能獲得創(chuàng)新所需的技術信息。

事實上，面對如今席卷全球的數(shù)字化浪潮的大時代背景，用“輕管制”換取電信設施和業(yè)務的加速發(fā)展，進而激發(fā)更大的經(jīng)濟活力已經(jīng)成為很多國家的共識。

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